Danıştay 6. Daire Başkanlığı

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2023/3842 E.  ,  2023/6136 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

1.… Genel Müdürlüğü

2.… Bakanlığı - İSTANBUL

3.… Belediye Başkanlığı - …

İSTEMİN ÖZETİ: İstanbul İli, Tuzla İlçesi, … Mahallesi, … ada, … sayılı parselde kayıtlı taşınmazın Sabiha Gökçen Havalimanı Doğal Mania alanında kalmasına rağmen kullanım amacı doğrultusunda kamulaştırılmaması nedeniyle mülkiyet hakkının kısıtlandığından bahisle fazlaya ilişkin haklar saklı kalmak kaydıyla taşınmazın değerine karşılık 26.250.000,00-TL kamulaştırmasız el atma bedelinin yasal faiziyle birlikte tazminine karar verilmesi istemiyle açılan davanın görev yönünden reddi yolundaki ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına karşı yapılan davalıların istinaf başvurularının reddine, davacı tarafından kararın vekalet ücretine ilişkin kısmına yapılan istinaf başvurusunun kabulüne dair … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir. SAVUNMANIN ÖZETİ: Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü: Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairelerince verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür. … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen … tarihli, E:…, K:… sayılı karar ve dayandığı gerekçe hukuk ve usule uygun olup bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmadığından, anılan kararın ONANMASINA, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine 14/06/2023 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.

KARŞI OY (X) : Anayasanın 46. maddesinde düzenlenen kamulaştırmaya ilişkin usul ve esaslar 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununda düzenlenmiştir. Kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların, Devlet ve kamu tüzelkişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemleri, kamulaştırma bedelinin hesaplanmasını, taşınmaz malın ve irtifak hakkının idare adına tescilini (…) bunlara dayalı uyuşmazlıkların çözüm usul ve yöntemlerini düzenlemek amacıyla hazırlanan 2942 sayılı Kanunun Kamulaştırma bedelinin mahkemece tespiti ve taşınmaz malın idare adına tescili başlıklı 10. maddesinde, kamulaştırmanın satın alma usulü ile yapılamaması halinde idarenin asliye hukuk mahkemesinden taşınmazın kamulaştırma bedelinin tespitine ve idare adına tesciline karar verilmesini isteyebileceği, Mahkemece yaptırılacak keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde tespit edilecek kamulaştırma bedelinin hak sahibine ödenmesine ve taşınmaz malın idare adına tesciline karar verileceği hüküm altına alınmıştır.

Diğer taraftan, 2942 sayılı Kanunun 14. maddesinde; idarece bedel tespit ve tescil davası açılması üzerine malik tarafından kamulaştırma işlemine karşı idare yargıda iptal davası açılabileceği ve açılacak bu davanın öncelikle görüleceği düzenlenmiş, 10. maddesinin 14. fıkrasında ise kamulaştırma işleminin iptali istemiyle açılacak iptal davasında idari yargı mahkemelerince yürütmenin durdurulması kararı verilmesi halinde Asliye Hukuk Mahkemesince, idari yargıda açılan davanın bekletici mesele kabul edilerek bunun sonucuna göre işlem yapılacağı kurala bağlanmıştır.

Kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle açılacak davada, idarenin kamulaştırma işlemi tesis etmek ve kamulaştırma bedeli ödemek suretiyle taşınmaz mülkiyetini üzerine alması sağlanmak istenmektedir. İmar planının uygulanması nedeniyle mülkiyet hakkının kısıtlanıp kısıtlanmadığı, kamulaştırma zorunluluğunun bulunup bulunmadığı, kamulaştırma yapması gereken idarenin tespiti, kanunda öngörülen sürede kamulaştırma işleminin yapılıp yapılmadığı, idarenin İmar Kanununda ve Kamulaştırma Kanununda düzenlenen usul ve hükümlere uygun hareket edip etmediği ancak kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle idari yargıda açılacak dava yoluyla denetlenebilecektir. İdarenin kamulaştırmama işleminin hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verilmesi halinde karar gereğinin yerine getirilmesi için idarece kamulaştırma işleminin tesisi gerekeceğinden, kamulaştırma yükümlülüğü Mahkeme kararıyla tespit edilen idare tarafından adli yargıda açılması gereken ve mülkiyetin bedele çevrilmesini amaçlayan bedel tespiti ve tescil davası ise kamulaştırma işleminin sonucu ve tamamlayıcısıdır.

Sonuç olarak, hukuki el atma nedeniyle mülkiyet hakkından kaynaklanan davalar, öncelikle imar kanununun uygulanmasından doğan idari işlemlerin iptali istemiyle idari yargıda açılan iptal davaları, akabinde bedele ilişkin Asliye Hukuk Mahkemelerinde açılan bedel tespiti ve tescil davalarından oluşmaktadır.

Açılan bütün davaların ortak özelliği, mülkiyetin bedele dönüştürülmesi suretiyle, kısıtlılığın giderilmesi ve taşınmaz bedelinden oluşan zararın ödenmesi istemlerine ilişkin olmasıdır. Uyuşmazlığın kaynağı, imar planı ile ilgili uygulamalar olduğundan idarelerin İmar Kanunundan kaynaklanan hukuka aykırı işlem(ler)i tespit edilmeden bedel tespiti yoluna gidilmesi mümkün değildir.

Uygulamadaki karışıklığın sebebi ise, idari yargıda taşınmazdaki kısıtlılığın kaldırılması istemiyle açılan davalarda idari işlemin hukuka aykırılığının denetimi ile yetinilmeyip tazminat davanın konusu olmadığı halde adli yargının görev alanına giren bedel tespit ve tescil davasına konu incelemelerin idari yargı mercileri tarafından yapılarak tazminata hükmedilmesi; adli yargıda ise, idari yargıda öncelikle görülmesi gereken idari işlemin hukuka uygunluk denetiminin sonucu beklenmeksizin bu denetimin adli yargı mercileri tarafından yapılması ya da belirtilen inceleme yapılmaksızın doğrudan bedel tespit ve tescil davalarının görülmesinden kaynaklanmaktadır.

Nitekim Dairemizde görülmekte olan davalarda, imar planındaki kullanım amacı doğrultusunda kamulaştırılmama nedeniyle mülkiyet hakkının kısıtlanması üzerine taşınmaz değerine karşılık belli bir bedelin ödenmesi talebi ile açılan davalar ile taşınmazın kamulaştırılması aksi halde belli bir bedelin tazminat olarak ödenmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davalar (Dairemizin E:2022/1378, 2020/2736 sayılı dosyalarında olduğu gibi) yasa değişikliği üzerine görev ret kararı verilmek üzere bozma kararı verilerek Mahkemesine gönderilmesine karar verilmekte iken tazminat isteminin yer almadığı, planda yol, yeşil alan vs. olarak ayrıldığından bahisle kamulaştırma talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin davalar; taşınmazın park, yol vs. alanından çıkarılması veya kamulaştırılması talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin davalar ile taşınmazın imar planındaki fonksiyonunun değiştirilerek kısıtlılığının kaldırılması, bu mümkün değil ise, kamulaştırılması yolundaki davaların görülmesine idari yargı olarak devam edilmesine karar verilmekte ise de (Dairemizin E:2022/ 6653, 2019/15011, 2019/15044 ve 2019/1805 sayılı dosyalarında olduğu gibi) mahiyeti itibarıyla söz konusu davalar aynı nitelikte olduğundan farklı yargı kollarında görülmesi uygulamada karmaşaya ve belirsizliğe yol açacaktır.

Kişilerin mülkiyet hakları üzerinde süresi belli olmayan sınırlama şeklindeki idarenin eylem ve işleminden (taşınmazın kamulaştırılmaması, hareketsiz kalarak tasarrufun kısıtlanması) kaynaklanan ve mülkiyetin idareye geçtiği tarihe kadar varsa uğranılan zararın tazmini idari yargıda açılacak tam yargı davası ile sağlanabilecek iken mülkiyetin bedele çevrilmesi ve idare adına tescili idari yargıda açılan tam yargı davasının değil, adli yargıda açılacak bedel tespit ve tescil davasının konusunu oluşturur. Başka bir ifade ile, mülkiyetin bedele çevrilmesi, bir idari işlemden ya da idari eylemden kaynaklanan zararın tazmini niteliğinde olmadığından idari yargıda görülecek olan tam yargı davasına konu edilemez.

İmar planlarında kamu hizmetine ayrılmış olmaları nedeniyle taşınmaz üzerindeki tasarruf hakkının kısıtlandığından bahisle taşınmazların malikleri tarafından taşınmazın kamulaştırmasından sorumlu idare aleyhine kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle idari yargıda dava açılabileceği, kamulaştırmama işleminin iptali üzerine Kamulaştırma Kanununun 10. maddesi uyarınca idarece tesis edilecek kamulaştırma işlemi kapsamında adli yargıda bedel tespiti ve tescil istemiyle açılacak dava sonucunda taşınmaz bedelinin tazmin edilebileceği açıktır. Dolayısıyla mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin (bedel tespiti ve tescil) davaların zaten Kamulaştırma Kanununun 10. maddesi uyarınca adli yargıda açılacağı düzenlemesi mevcut olduğu halde 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına 7421 sayılı Kanunun 3. maddesiyle eklenen düzenleme, yargı kolları arasında bakılacak davalar arasında karmaşaya ve idari işlem niteliğinde bulunan kamulaştırmama işleminin iptal davası yoluyla hukuki denetimi yapılmaksızın doğrudan bedel tespiti davası yolu ile tazminat davalarının görülmesi ya da adli yargı mercilerinin kendi görev alanına girmeyen idari işlemlerin hukuka uygunluğunu denetlemeleri sonucunu doğuracaktır.

Bir başka ifade ile, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına 7421 sayılı Kanunun 3. maddesiyle eklenen düzenlemeye dayanılarak, kamulaştırmama işlemi nedeniyle taşınmazların malikleri tarafından mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin olarak adli yargıda açılacak davalarda bedele hükmedilebilmesi için öncelikle kamulaştırmama işleminin hukuki denetiminin yapılması gerektiği, söz konusu denetim ise ancak idari yargı tarafından iptal davası yoluyla yapılabileceğinden kamulaştırmama işleminin iptal davası yoluyla hukuki denetimi yapılmaksızın ya da söz konusu denetimin görevli olmadığı halde adli yargı mercileri tarafından yapılmak suretiyle taşınmaz bedeline hükmedilmesinin, hukuki el atmaya ilişkin yukarıda alıntısı yapılan Anayasa Mahkemesi ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararlarıyla çelişeceği gibi Anayasa ve yasalar ile yargı kolları arasında belirlenen görev ve yetki kurallarına aykırılık oluşturacağı açıktır.

Diğer taraftan adli yargı yerinde bedele ilişkin olarak açılacak dava, eş zamanlı olarak kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle idari yargıda açılacak iptal davasının sonucunu beklemek zorundadır. Kamulaştırma Kanununun 10. maddesindeki düzenleme de esasen bu şekildedir. Nitekim hukuki el atma nedeniyle idari yargıda açılan davanın reddi durumunda, taşınmaz mülkiyetinde herhangi bir kısıtlılığın bulunmadığı yargı kararı ile tespit edildiğinden adli yargı yerinde görülen bedel tespiti davasında tazminata hükmedilmesi yolunda verilecek kararın dayanaksız kalacağı ortadadır. İdari yargıda kamulaştırma(ma) kararına karşı açılacak davanın, öncelikle görülmesi ve bedel tespiti ve tescili davası yönünden de bekletici mesele yapılmasının sebebi de budur. Dolayısıyla uygulamada karışıklığa yol açacak nitelikte olan anılan düzenleme Anayasanın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin temel ilkelerinden olan hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğu gibi adil yargılama hakkına da açıkça aykırıdır.

İmar planında kamu alanında kalan taşınmazların 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun Ek 1. maddesinde öngörülen 5 yıllık sürede kamulaştırılmaması nedeniyle mülkiyet hakkının süresi belirsiz şekilde kısıtlandığından bahisle mülkiyetin bedele dönüştürülmesi suretiyle tazminata hükmedilmesi istemiyle açılan davalar, esasen kamulaştırmamama yolundaki olumsuz idari işlemin iptali yoluyla taşınmaz bedelinin ödenmesini sağlamayı amaçlayan davalardır. İdarenin taşınmazı kamulaştırmaması nedeniyle mülkiyet hakkının kısıtlanması durumunda malikin taşınmazın bedelini talep edebilmesi için öncelikle kamulaştırmama işleminin iptalini sağlaması gerekmektedir. 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına 7421 sayılı Kanunun 3. maddesiyle eklenen düzenlemede ise, kamulaştırmama işlemi nedeniyle taşınmaz malikleri tarafından mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin açılacak davaların adli yargıda açılması gerektiği düzenlenmek suretiyle kamulaştırmama işleminin hukuki denetimi yapılmaksızın doğrudan taşınmaz bedelinin tazmini istemiyle dava açılması öngörülmüştür. Ancak maddede yer aldığı şekliyle söz konusu düzenleme, bedel tespiti ve tescil davası yoluyla taşınmaz malın bedelinin Mahkemece belirlenerek hüküm altına alınmasını öngören Kamulaştırma Kanununun 10. maddesindeki düzenlemenin tekrarı niteliğinde olup kişilerin mülkiyet hakları üzerinde süresi belli olmayan sınırlama şeklindeki idari işlemin ya da bakılmakta olan davada olduğu gibi esasen kamulaştırmama yolundaki olumsuz idari işlemin iptali yoluyla taşınmaz bedelinin ödenmesini sağlamayı amaçlayan iptal davaları "mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin dava" şeklinde değerlendirilemeyeceği, taşınmazdaki mülkiyet hakkının imar planı nedeniyle süresi belirsiz zaman diliminde kısıtlanması nedeniyle açılacak davalarda öncelikle idari yargıda kamulaştırmama işleminin hukuka uygunluğu incelenerek kısıtlılık durumunun mevcut olup olmadığı yönünden tespit ve değerlendirme yapılarak, kamulaştırma yapılmaması yolundaki olumsuz idari işlem hakkında karar verilmesi; mülkiyetin bedele dönüştürülmesi yoluyla tescil sonucunu doğuracak istemlerin ise, iptal davası sonucunda idare tarafından açılacak bedel tespiti ve tescil davası kapsamında incelenmesi gerekmektedir. Nitekim bu konudaki ayrıntılı değerlendirmeler Dairemizin 30/11/2022 tarih ve E:2021/7461, K:2022/10466 sayılı kararında yer almaktadır.

Açıklanan nedenlerle, 2942 sayılı Kanunun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına 7421 sayılı Kanunun 3. maddesiyle eklenen cümlenin idari yargıda halen devam eden hukuki el atma davalarının görülmesine engel olmayacağı, bu nedenle davanın esasının incelenmesine devam edilmesi gerektiği oyuyla, söz konusu yasa değişikliği gerekçe gösterilerek davanın görev yönünden reddine ilişkin Mahkeme kararının bozulması gerekirken onanması yönündeki çoğunluk kararına katılmıyorum.