DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU

DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2023/383 E.  ,  2023/1897 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

Hukuk Müşaviri …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 30/03/2022 tarih ve E:2019/7060, K:2022/1730 sayılı kararının redde ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ :

Dava konusu istem: 16/06/2017 tarih ve 30098 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarına Ait Kurum ve Kuruluşlar ile Devlet Üniversitelerinin İlgili Birimlerinin Birlikte Kullanımı ile İşbirliği Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in, 5., 8., 9., 10. ve 11. maddelerinin iptali ile bu düzenlemelerin dayanağını oluşturan 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 9. maddesinin 1., 2., 3., 4., 5., 6., 7. ve 8. fıkralarının Anayasaya aykırılığı iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 30/03/2022 tarih ve E:2019/7060, K:2022/1730 sayılı kararıyla; 08/05/2018 tarih ve 30415 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile dava konusu Yönetmeliğin bazı maddelerinde bir takım değişiklikler yapıldığı, devam eden süreçte ise 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Ait Kurum ve Kuruluşlar ile Devlet Üniversitelerinin İlgili Birimlerinin Birlikte Kullanımı ile İşbirliği Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 15. maddesi ile de dava konusu Yönetmeliğin yürürlükten kaldırıldığı, yeni Yönetmelikte dava konusu düzenlemelerin 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi hariç aynı veya benzer şekilde yer verildiği, bu nedenle uyuşmazlığın konusuz kaldığından bahsedilemeyeceği sonucuna varılarak, Davacının Anayasaya aykırılık iddiasının ciddi, davalı idarenin usule ilişkin itirazları ise yerinde görülmeyerek işin esasına geçildiği, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun - dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan haliyle - ek 9. maddesine atıfta bulunularak, Dava konusu Yönetmeliğin, Yükseköğretim Kurulu ile Hazine ve Maliye Bakanlığının (Mülga Maliye Bakanlığının) uygun görüşü bakımından incelenmesi; 3359 sayılı Kanun'un ek 9. maddesinin 07/09/2016 tarih ve 29824 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6745 sayılı Kanun’un 39. maddesi ile değişik son fıkrasında; birlikte kullanım ve işbirliğine ilişkin usul ve esaslar ile ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde döner sermaye gelirlerinden personele yapılacak ek ödemelere ilişkin diğer hususların Maliye Bakanlığının ve Yükseköğretim Kurulunun uygun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verildiği,

Sağlık Bakanlığınca yürütülen hazırlık aşamasında; yönetmelik taslağı hakkında görüş istenmesi üzerine Yükseköğretim Kurulunca, Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrasına ilişkin olarak, "maddeden üniversitelerin bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için ayrılan payın çıkarılmasının, birlikte kullanımın tarafı olan üniversitelerin Anayasal görevi ve amaçlarından biri olan bilimsel araştırma yapılmasına olan teşviki ortadan kaldıracağı, böylece birlikte kullanımda üniversitenin zarar görebilme ihtimalinin ortaya çıkacağı, bilimsel araştırmaya döner sermaye payı ayrılması hususunun taslaktan çıkarılması teklifinin bilimsel araştırma projelerinin finansmanının özel bütçeden karşılanmasına yönelik düzenleme yapılması halinde mümkün olabileceği, aksi takdirde mevcut taslaktaki hükümlerin muhafaza edilmesi gerektiği" yönünde görüş verildiği,

Kanunlarda, idari işlem tesis edilmeden önce, bir başka makamın uygun görüşünün alınmasının kurala bağlamış olması durumunda, uygun görüş alınması zorunlu olmakla birlikte, görüşü alınan makamın, normlar hiyerarşisine aykırı olan görüşünün kabul edilerek, düzenleyici işlem ihdasının hukuk devleti ilkesine aykırı olacağı, dolayısıyla bu hususun (verilen görüşün hukuka uygun olup olmadığının) yargısal denetim sırasında, re'sen araştırma ilkesi uyarınca değerlendirileceğinin açık olduğu,

Bu bakımdan, uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için davaya konu Yönetmeliğin ihdas edilmesinde, Sağlık Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Yükseköğretim Kuruluna tanınan görev ve yetkilerin, üst hukuk normlarına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının ortaya konulması gerektiği, 3359 sayılı Kanun'un ek 9. maddesi gereği birlikte kullanıma geçilen sağlık tesislerinin, Sağlık Bakanlığının mevzuatı uyarınca işletileceği, anılan sağlık tesislerinin döner sermaye bütçesinden, bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için pay ayrılabileceği konusunda, 3359 sayılı Kanun'da ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'da düzenleme yapılmadığı, 2547 sayılı Kanun'un 58. maddesi uyarınca işletilen üniversite döner sermaye işletmelerinin gelirleri üzerinden ayrılabilecek bir pay niteliğinde olan üniversite bilimsel araştırma projeleri finansman payının, Sağlık Bakanlığı mevzuatı uyarınca işletilen döner sermaye işletmelerinin gelirleri üzerinden ayrılmasının yasal dayanağı bulunmadığından, birlikte kullanımdaki sağlık tesisinin döner sermaye gelirlerinden bilimsel araştırma projelerinin finansman payı ayrılamayacağı,

Bu bağlamda, Yükseköğretim Kurulu Başkanlığının, Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrasına ilişkin olarak, birlikte kullanımdaki sağlık tesislerinin döner sermaye gelirlerinden üniversitelerin bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için ayrılan paya ilişkin düzenlemeye yer verilmemesine uygun görüş vermemesinin, sebep unsuru yönünden dayanak kanuna ve üst hukuk normlarına aykırılık teşkil ettiği, bu nedenle Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrası bakımından hukuka aykırı görüşün ihmal edilmesi suretiyle yapılan dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı, Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrası dışındaki dava konusu diğer kurallar bakımından Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Yükseköğretim Kurulunca uygun görüş verildiği, bu nedenle dava konusu düzenlemelerin hukuka uygunluk denetimine geçildiği,

1.Yönetmeliğin 5. maddesi yönünden;

5.maddenin (a), (b) ve (ç) bentlerinin; birlikte kullanılacak sağlık tesislerinde sunulacak sağlık hizmetleri ile eğitim, araştırma ve uygulama hizmetlerinin daha verimli ve etkin yürütülmesi amacıyla düzenlendiği, üst hukuk normları ile kamu yararına aykırılık bulunmadığı,

5.maddenin (c) bendinin; 3359 sayılı Kanun'un ek 9. maddesine, 05/12/2018 tarih ve 30616 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7151 sayılı Kanun'un 20. maddesi ile iki fıkra eklendiği, bunun üzerine 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sağlık Bakanlığına Ait Kurum ve Kuruluşlar ile Devlet Üniversitelerinin İlgili Birimlerinin Birlikte Kullanımı ile İşbirliği Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in (yeni yönetmelik) 15. maddesi ile dava konusu Yönetmeliğin tamamen yürürlükten kaldırıldığı, yeni Yönetmelikte 5. maddenin dava konusu (c) bendi ile aynı veya benzer yönde bir düzenlemeye yer verilmediği ve yine davacının haklarını ihlâl eder nitelikte tesis edilen herhangi bir bireysel işlemin de dava konusu edilmediği, bu nedenle bahse konu düzenleme yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı,

2.Yönetmeliğin 8. maddesi yönünden;

8.maddenin 1. ve 5. fıkralarının, 3359 sayılı Kanun'un ek 9. maddesinin tekrarı mahiyetinde olduğu,

8.maddenin diğer fıkralarında ise, birlikte kullanılan sağlık tesisindeki dekan sorumluluğunda olan uzmanlık ve lisans eğitimlerinin yürütülmesine ilişkin olarak, 3359 sayılı Kanun'un ek 9. maddesinin amacına uygun düzenlemelere yer verildiği, düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı,

3.Yönetmeliğin 9. maddesi yönünden;

9.maddenin 1. ve 3. fıkralarının, 3359 sayılı Kanun'un ek 9. maddesinde yer alan düzenlemelerin tekrarı niteliğinde ve hukuka uygun olduğu,

9.maddenin 2. fıkrasının ise, mülga Yönetmeliğin aynı konuyu düzenleyen kuralının iptali istemiyle açılan davada verilen yürütmenin durdurulması yolundaki kararın gerekçesi ile hukuka ve üst normlara uygun olduğu,

4.Yönetmeliğin 10. maddesi yönünden;

Birlikte kullanılan sağlık tesislerinde, Dekan tarafından program yöneticisi ve idari sorumlu görevlendirilmesi yolundaki dava konusu kuralların, birlikte kullanılan sağlık tesislerinde sunulan sağlık hizmetinin yirmi dört saat esasına göre kesintisiz olarak yürütülmesi ve verimlilik ölçütlerinin gerektirdiği yönetsel önlemlerin alınması, mevcut kaynakların müşterek ve verimli bir şekilde kullanılması amacıyla düzenlendiği, program yöneticisi ile idari sorumlunun görev alanları yönünden belirsizlik ve kesişme bulunmadığı, düzenlemelerde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı,

5.Yönetmeliğin 11. maddesi yönünden;

Birlikte kullanılan sağlık tesislerinin 5510 sayılı Kanunun uygulaması bakımından statüsünün belirlendiği, bu tesislerin döner sermaye hesaplarının birleştirilmesi ve işletilmesi ile bu tesislerde çalışan personele yapılacak başta ek ödeme olmak üzere diğer mali haklara ilişkin kuralların düzenlendiği dava konusu kuralların üst hukuk normlarına, hukuka ve kamu yararına uygun olduğu gerekçesiyle; Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, diğer dava konusu maddeleri yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :

Davacı tarafından, dava konusu düzenlemelerin Anayasaya, ilgili mevzuata ve yükseköğretim kurumlarının kuruluş amacına aykırı olduğu, düzenleme ile büyükşehir olan iller dışındaki bütün illerde, herhangi bir seçme hakkı tanınmaksızın, üniversite hastaneleri ile Sağlık Bakanlığına bağlı eğitim ve araştırma hastanelerinin birleştirilerek birbirlerinin içinde eritildiği, üniversite hastanelerinin Sağlık Bakanlığına devredileceği, iptali talep edilen maddelerin dayanağı Kanuna aykırı olduğu, bu düzenlemelerin üniversitelerin bilimsel ve mali özerkliğini sona erdireceği, temel tıp eğitimi ile tıpta uzmanlık eğitimini olumsuz etkileyeceği ve nihayet toplum sağlığını olumsuz etkileyeceği, eğitim kurumlarının özellikleri bir yana bırakılarak sağlık hizmeti sunma odaklı işletmelere dönüştürüldüğü, düzenlemelerin, üst hukuk normlarına aykırı şekilde gerek üniversitelerde gerekse eğitim ve araştırma hastanelerinde yönetsel ve organizasyonel şemayı ve işleyişi bozduğu, var olan düzenlemelerle çelişen ve bu düzenlemelere açıkça aykırı düşen kurallar ihdas edilerek hak ve yetki gasbına sebebiyet verildiği, temyize konu kararın redde ilişkin kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri müşterek Kurulunca verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b)Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.Davacının temyiz isteminin reddine,

2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun temyize konu 30/03/2022 tarih ve E:2019/7060, K:2022/1730 sayılı kararının ONANMASINA, Yönetmeliğin dava konusu 11. maddesinin 4. fıkrası yönünden oyçokluğuyla, diğer kısımları yönünden ise oybirliğiyle,

3.Kesin olarak, 11/10/2023 tarihinde karar verildi. KARŞI OY

X- İdare hukukunun temel ilkeleri dikkate alınarak, idareleri tesis edecekleri işlemlerin sonuçlarını daha iyi düşünmeye yöneltmek ve idare edilenlere güvence sağlamak amacıyla, kamu idarelerinin idari işlemleri belirli usulleri izleyerek tesis etmeleri zorunlu olarak öngörülebilmektedir. Kanunlarda, idari işlem tesis edilmeden önce, bir başka idarenin görüşünün alınmasının zorunlu kılındığı hallerde, görüş alınmadan tesis edilecek işlemin şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olacağı açıktır.

Kanunların danışma niteliğindeki "görüş" alınması dışında; "uygun görüş" alınmasını öngörmesi durumunun ayrıca tartışılması gerekir. İstişari olarak görüş alınması işlemin şekli unsurunu oluşturur ve bu görüşe uyma zorunluluğu bulunmazken; kanunların "uygun görüş" alınmasını öngörmesi durumunda, tesis edilecek işlemlerde ilgili idarelerin birlikte hareket etmesi, idarelerin ortak alanını oluşturan "işlemin konusunda" ortak olarak karar vermesi ve işlemin bu şekilde tesis edilmesi zorunludur. Kanunların "uygun görüş" alınmasını zorunlu kıldığı hallerde; işlemin uygun görüş alınmadan tesis edilmesinin, işlemi şekil unsuru dışında, idari işlemin hukuki denetiminin yapılması gereken diğer unsurlar yönünden de sakatlayacağı açıktır.

Davaya konu Yönetmeliğin dayanağı olan 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 9. maddesinin, 20/08/2016 tarih ve 6745 sayılı Kanun ile değişik son fıkrasında; birlikte kullanım ve işbirliğine ilişkin usul ve esaslar ile ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde döner sermaye gelirlerinden personele yapılacak ek ödemelere ilişkin diğer hususların Maliye Bakanlığının ve Yükseköğretim Kurulunun uygun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmıştır.

Uyuşmazlıkla ilgili mevzuat incelendiğinde; Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarına Ait Kurum ve Kuruluşlar ile Devlet Üniversitelerinin İlgili Birimlerinin Birlikte Kullanımı ile İşbirliği Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hazırlanırken, Yükseköğretim Kurulundan alınacak ''uygun görüş''ün bağlayıcı nitelikte olduğu görülmektedir. 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 9. maddesinde, davaya konu Yönetmeliğin, Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının ve Yükseköğretim Kurulunun uygun görüşü alınarak çıkarılmasının kurala bağlanmasına karşın, Yükseköğretim Kurulu Başkanlığının 14/03/2017 tarih ve 18595 sayılı işlemi ile, Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrasına ilişkin olarak, "maddeden üniversitelerin bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için ayrılan payın çıkarılmasının, birlikte kullanımın tarafı olan üniversitelerin Anayasal görevi ve amaçlarından biri olan bilimsel araştırma yapılmasına olan teşviki ortadan kaldıracağı, böylece birlikte kullanımda üniversitenin zarar görebilme ihtimalinin ortaya çıkacağı, bilimsel araştırmaya döner sermaye payı ayrılması hususunun taslaktan çıkarılması teklifinin bilimsel araştırma projelerinin finansmanının özel bütçeden karşılanmasına yönelik düzenleme yapılması halinde mümkün olabileceği, aksi takdirde mevcut taslaktaki hükümlerin muhafaza edilmesi gerektiği" hususları belirtilerek uygun görüş verilmediği halde yapılan düzenlemede, bu yönüyle hukuki isabet bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, Yönetmeliğin dava konusu 11. maddesinin 4. fıkrasının hukuka aykırı olduğu anlaşıldığından, davacı tarafın temyiz isteminin kısmen kabulü ile temyize konu kararın, Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrası yönünden davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.