Danıştay 4. Daire Başkanlığı

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/11520 E.  ,  2023/6874 K. "İçtihat Metni"T.C. D A N I Ş T A Y

DAVANIN KONUSU : 10/03/2020 tarih ve 31064 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 9. maddesiyle değiştirilen İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in 11. maddesinin 15. fıkrasındaki "hidroelektrik santrali" ifadesinin; aynı Yönetmelik'in 10. maddesiyle değiştirilen esas Yönetmelik'in 12. maddesinin 14. fıkrasının ikinci cümlesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Türkiye’nin yıllık ortalama 1800 m3 su ile su kıtlığı içinde olmasa da su açısından zengin bir ülke sayılmadığı, su açısından zengin ülke sayılmanın sınırının 10.000 m3 olduğu, dolayısıyla hiçbir su varlığının kaybına veya kirlenmesine izin verilemeyeceği; hidroelektrik santrallerin kurulabilmesi için içme suyu havzalarının ve nehir yataklarının doğal yapısının değiştirildiği, yüzeysel akışın bozulduğu, yeraltı sularının beslenmesine engel olunduğu, buna benzer olumsuz örneklerin Karadeniz başta olmak üzere birçok bölgede yaşandığı, içme suyu havzalarında da bu olumsuzlukların yaşanması halinde, iklim değişikliğinin mevcut etkileri ve artan nüfus da dikkate alındığında, Türkiye’nin ciddi bir su sıkıntısı ile karşı karşıya kalacağı; dolayısıyla, su havzalarının ve su varlığının kirlenmesine ve kaybına sebep olacak dava konusu düzenlemelerin, Anayasa’nın 56. maddesindeki “Sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına”, 63. maddesindeki “doğal varlıkların ve değerlerin korunması” amacına ve 168. maddesine, 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 1., 2., 3. ve 9. maddelerine, Türkiye Cumhuriyeti’nin taraf olduğu sözleşmelerden BM İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’nin 2., 3. ve 4. maddelerine, Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkında Sözleşme’nin 2., 3. ve 4. maddelerine, Yönetmelik’in 1. maddesinde düzenlenen amacına ve su kalitesi ve miktarının korunması ve iyileştirilmesine yönelik ilkelere aykırı olduğu; termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesislerinin çevre üzerindeki olumsuz etkileri sebebiyle, bu tesislere uzun mesafeli koruma alanlarında izin verilmemesi gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : Hidroelektrik santrallerinin yenilenebilir enerji kaynakları içerisinde yer aldığı, bunların karbondioksit emisyonlarını azaltarak çevrenin korunmasına yardımcı oldukları, ayrıca, yerli kaynaklar oldukları için enerjide dışa bağımlılığın azalmasına ve istihdamın artmasına katkıda bulundukları, BM İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi kapsamında sera gazı emisyonlarını sınırlandırmaya ve azaltmaya yönelik yasal düzenlemeler getirildiği ve bu amaçla yenilenebilir enerji kaynaklarının desteklenmesi, geliştirilmesi ve kullanımının artırılması gerektiğinin ifade edildiği, bu doğrultuda AB tarafından İklim Değişikliğine Uyum Stratejilerinin hazırlandığı, yenilenebilir ve yeşil enerjiyi destekleme politikalarının benimsendiği, ülkemizde de bu yönde politika ve teşvikler oluşturulduğu, bunun sonucunda yenilenebilir enerji yatırımına yönelik taleplerin arttığı ancak içme-kullanma suyu havzalarında sadece GES ve RES’lere ilişkin hüküm bulunduğu, bunun dışındaki yenilenebilir enerji kaynaklarına ilişkin hüküm bulunmadığından buna yönelik taleplere ilişkin görüş oluşturulurken yaşanan çelişkilerin önüne geçilmesi ve enerji tesislerine yönelik hükümlerin netleştirilmesi amacıyla ve HES’lerin, tehlikeli atık oluşturmamaları, sera gazı salınımının oldukça düşük seviyelerde olması nedeniyle çevreye en uyumlu enerji üretim tesislerinden kabul edilmeleri, erozyonun önlenmesine yardımcı olarak havzadaki sedimantasyon sorununun azalmasına olan katkısı göz önünde bulundurularak, içme ve kullanma suyu havzalarının orta mesafeli koruma alanlarında HES kurulmasına, su kaynaklarının olumsuz etkilenmesini önleyecek altyapı önlemlerinin alınması, içme-kullanma suyu havzalarının korunmasına dair yönetmelik kapsamında belirtilen diğer tedbirlere ve meri mevzuata uyulması koşullarıyla izin verilebileceğinin düzenlendiği, kaldı ki, HES’lerin ÇED sürecine tabi olup dava dilekçesinde belirtilen kirletici etkiler ile su kaynağına olası diğer olumsuz etkilerin ve bu etkilerin önlenmesi için yer verilen tedbirlerin yeterli olup olmadığı hususlarının bu süreç içerisinde değerlendirildiği ve ÇED Raporları kapsamında verilen taahhütlere uyulup uyulmadığının da daha sonra ÇŞB’nca izlenip denetlendiği, böylece içme suyu kaynağının her halukarda korunmasının temin edildiği; termik santrallerin buhar gücü ile enerji üreten tesisler olup, yakıt olarak kullanılan kömürün hazırlanması ve kullanımında çevresel etkileri minimuma indiren, verimliliği ve katmadeğeri artıran temiz kömür teknolojilerinin kullanımının her gün arttığı, böylece kömür kullanımından kaynaklanan emisyon ve atıkların azaltılarak termik santrallerin çevre üzerindeki etkilerinin minimuma indirildiği; biyokütle enerjisinin, enerjinin çevresel kirliliğe yol açmadan sürdürülebilir olarak sağlanabilmesi için kullanılacak kaynakların başında geldiği, hayvancılık sebebiyle oluşan hayvan dışkıları, tarım faaliyetleri sonucu oluşan zirai atıklar, günlük hayatımızda oluşturduğumuz evsel katı atıklar, çeşitli sanayi kollarında oluşan zirai atıklar ve evsel atıksuyun arıtılması sürecinde oluşan endüstriyel atıklar ve evsel atıksuyun arıtılması sürecinde oluşan aktif çamurun enerji üretimi için kullanılan başlıca biyokütle türleri olduğu, bu atıkların uygun yöntemlerle çevreye en az zarar verecek şekilde bertarafının, doğal kaynakların kirlenmesinin önlenmesi ve kalitesinin korunması açısından zorunlu olduğu, biyokütle, gazlaştırma ve biyogaz tesislerinde biyokütle türlerinin (organik atıklar) farklı yöntemlerle enerjiye dönüştürüldüğü, böylece bahse konu tesislerde hem atıkların bertarafının sağlandığı hem de enerji üretildiği; dolayısıyla dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : … DÜŞÜNCESİ :Davanın kısmen kabulü, kısmen reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI: …

DÜŞÜNCESİ : Dava, 10/03/2020 tarih ve 31064 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 9. maddesiyle değiştirilen İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in 11. maddesinin 15. fıkrasındaki "hidroelektrik santrali" ifadesinin; aynı Yönetmelik'in 10. maddesiyle değiştirilen esas Yönetmelik'in 12. maddesinin 14. fıkrasının ikinci cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır. 28/10/2017 günlü, 30224 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in "Orta mesafeli koruma alanı" başlıklı 11. maddesinin "Güneş ve rüzgâr enerji santrali kurulmasına Bakanlığın ilgili düzenleyici işlemlerinde yer alan hükümlerin sağlanması şartıyla izin verilebilir." şeklindeki 15. fıkrası, 10/03/2020 günlü, 31064 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'te Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in dava konusu 9. maddesiyle "Termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesisi kurulmasına izin verilmez, gerekli çevresel altyapı önlemlerinin alınması şartıyla güneş enerji santrali, rüzgâr enerji santrali ve hidroelektrik santrali kurulmasına izin verilebilir." şeklinde; "Uzun mesafeli koruma alanı" başlıklı 12. maddesinin "Güneş ve rüzgâr enerji santrali kurulmasına Bakanlığın düzenleyici işlemlerinde yer alan hükümlerin sağlanması şartıyla izin verilebilir." şeklindeki 14. fıkrası ise, aynı Yönetmelik'in 10. maddesiyle "Gerekli çevresel altyapı önlemlerinin alınması şartıyla güneş enerji santrali, rüzgâr enerji santrali ve hidroelektrik santrali kurulmasına izin verilebilir. Maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesisi kurulmasına, bu tesislerden kaynaklanan atıksuların ilgili mevzuat standartlarında arıtıldıktan sonra havza dışına çıkarılması şartıyla izin verilebilir." şeklinde değiştirilmiş, davacı tarafından, dava konusu Yönetmelik'in 9. maddesiyle değiştirilen asıl Yönetmelik'in 11. maddesinin 15. fıkrasındaki "hidroelektrik santrali" ifadesi ile 10. maddesiyle değiştirilen 12. maddesinin 14. fıkrasının ikinci cümlesinin; Anayasa’nın 56. maddesindeki “Sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına”, 63. maddesindeki “doğal varlıkların ve değerlerin korunması” amacına ve 168. maddesine, 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 1., 2., 3. ve 9. maddelerine, Türkiye Cumhuriyeti’nin taraf olduğu sözleşmelerden BM İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’nin 2., 3. ve 4. maddelerine, Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkında Sözleşme’nin 2., 3. ve 4. maddelerine, Yönetmelik’in 1. maddesinde düzenlenen amacına ve su kalitesi ve miktarının korunması ve iyileştirilmesine yönelik ilkelere aykırı olduğu iddialarıyla iptali istenmektedir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinde; "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir." hükmüne yer verilmiştir. 2872 sayılı Çevre Kanununun 1. maddesinde, Kanunun amacı, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamak olarak kabul edilmiş;

2.maddesinde, sürdürülebilir çevre "Gelecek kuşakların ihtiyaç duyacağı kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmadan, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda (sosyal, ekonomik, fiziki vb.) ıslahı, korunması ve geliştirilmesi süreci" olarak; sürdürülebilir kalkınma ise "Bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına alan çevresel, ekonomik ve sosyal hedefler arasında denge kurulması esasına dayalı kalkınma ve gelişme" olarak tanımlanmıştır. Buna göre, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleriyle hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda ıslahı, korunması ve geliştirilmesi ile sağlıklı bir çevrede yaşama güvence altına alınmıştır. Kanunun 9. maddesinin, (h) bendinde ise, "Ülkenin deniz, yeraltı ve yerüstü su kaynaklarının ve su ürünleri istihsal alanlarının korunarak kullanılmasının sağlanması ve kirlenmeye karşı korunması esastır." hükmüne yer verilmiştir. 29/06/2012 tarih ve 28338 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme Suyu Elde Edilen veya Elde Edilmesi Planlanan Yüzeysel Suların Kalitesine Dair Yönetmeliğin 4. maddesinde; içme ve kullanma suyu, insanların günlük faaliyetlerinde içme, yıkanma ve temizlik gibi ihtiyaçları için kullandıkları, özellikleri 17/02/2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmelik ile belirlenmiş olan, toplu bir su temini sistemi aracılığıyla çok sayıda tüketicinin ortak kullanımına sunulan sular olarak tanımlanmıştır. Aynı Yönetmeliğin 5. maddesinin 2. fıkrasında, idare, içme ve kullanma suyu elde edilen veya elde edilmesi planlanan yüzeysel suların, bu Yönetmeliğin 6 ncı ve 7 nci maddeleri ile belirlenen değerlere ve esaslara uymasını sağlamak maksadıyla gerekli bütün tedbirleri almakla görevlendirilmiştir. Atıf yapılan 6. maddede; "(1) İçme ve kullanma suyu elde edilen veya elde edilmesi planlanan yüzeysel sular; Ek-I’de yer alan bütün parametreler için verilen zorunlu ve kılavuz değerlere göre A1, A2 ve A3 olmak üzere üç farklı kategoriye ayrılır ve her bir kategori için aşağıdaki arıtma sınıfları belirlenir. İçme ve kullanma sularının kalite kategorilerinden, a) A1: basit fiziksel arıtma ve dezenfeksiyon ile içilebilir suları, b) A2: fiziksel arıtma, kimyasal arıtma ve dezenfeksiyon ile içilebilir suları, c) A3: fiziksel ve kimyasal arıtma, ileri arıtma ve dezenfeksiyon ile içilebilir suları, ifade eder. (2) A3 kategorisi için verilmiş olan zorunlu sınır değerleri aşan, fiziksel, kimyasal ve mikrobiyolojik kirlilik içeren suların içme ve kullanma suyu olarak kullanımı tercih edilmez. Ancak bu sular istisnai hallerde suyun kalite özelliklerini içme suyu için uygun kalite standartları düzeyine yükseltecek arıtma prosesleri kullanılarak içme suyu temininde kullanılabilir. (3) İçme ve kullanma suyu elde edilen veya elde edilmesi planlanan yüzeysel suların; kategorilere göre verilmiş olan arıtma sınıflarından geçirildikten sonra nihai olarak İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmelik ile belirlenmiş olan içme suyu standartlarını sağlaması esastır." düzenlemesine, 7. maddede ise; "(1) İçme ve kullanma suyu elde edilen veya elde edilmesi planlanan ve A1 ve A2 kategorisinde yer alan yüzeysel suların iyileştirilmesini sağlamak için özel hüküm belirleme çalışması yapılıp yapılmayacağı Bakanlıkça belirlenir. A3 kategorisinde yer alan yüzeysel suların iyileştirilmesini sağlamak için Bakanlık havza bazında özel hüküm belirleme çalışması yapar veya yaptırır." düzenlemesine yer verilmiştir. 17/02/2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmelik'te ise insani tüketim amaçlı suların teknik ve hijyenik şartlara uygunluğu ile suların kalite standartlarının sağlanması, kaynak suları ve içme sularının istihsali, ambalajlanması, etiketlenmesi, satışı, denetlenmesi ile ilgili usul ve esaslar düzenlenmiştir. Anılan Yönetmeliğin 5. maddesinde, insani tüketim amaçlı su, orijinal haliyle ya da işlendikten sonra, dağıtım ağı, tanker, şişe veya kaplar ile tüketime sunulan içme, pişirme, gıda hazırlama ya da diğer evsel amaçlar için kullanılan bütün sular ile suyun kalitesinin, gıda maddesinin nihai halinin sağlığa uygunluğunu etkilemeyeceği durumlar haricinde insani tüketim amaçlı ürünlerin veya gıda maddelerinin imalatında, işlenmesinde, saklanmasında veya pazarlanmasında kullanılan bütün sular olarak tanımlanmıştır. Yönetmeliğin davaya konu "Orta mesafeli koruma alanı" başlıklı 11. maddesinin 15. fıkrasındaki "hidroelektrik santrali" ifadesinin incelenmesinden; 28/10/2017 günlü, 30224 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in "Orta mesafeli koruma alanı" başlıklı 11. maddesinin 15. fıkrasında, "Güneş ve rüzgâr enerji santrali kurulmasına Bakanlığın ilgili düzenleyici işlemlerinde yer alan hükümlerin sağlanması şartıyla izin verilebilir." düzenlemesine yer verilmiş; dava konusu Yönetmelik'in 9. maddesiyle, söz konusu fıkra "Termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesisi kurulmasına izin verilmez, gerekli çevresel altyapı önlemlerinin alınması şartıyla güneş enerji santrali, rüzgâr enerji santrali ve hidroelektrik santrali kurulmasına izin verilebilir." şeklinde değiştirilerek orta mesafeli koruma alanlarında, , hidroelektrik santrallerinin kurulmasına izin verilmiştir.

İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in 1. fıkrasında, orta mesafeli koruma alanı, "... içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin, kısa mesafeli koruma alanı sınırından itibaren yatayda 1000 metre genişliğindeki kara alanıdır." şeklinde tanımlanmıştır. Söz konusu alan, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 300 metre genişliğindeki kara alanını ifade eden mutlak koruma alanı ile mutlak koruma alanı sınırından itibaren yatayda 700 metre genişliğindeki kara alanını ifade eden kısa mesafeli koruma alanında sonra başlayan, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin maksimum su seviyesinden itibaren, ikinci bin metrelik kara alanını ifade etmektedir.

Anayasa'nın 56. maddesindeki çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini engellemek konusundaki emredici düzenlemenin yanı sıra Çevre Kanunu'nun amacı doğrultusunda, çevre kirliliğinin önlenmesi davalı Kurum'un da görev ve sorumluluğundadır. Zira çevre hakkının korunmasıyla asıl hedeflenen doğayı gelecek kuşaklar için yaşamaya elverişli kılarak herkesin ondan eşit yararlanmasını sağlamaktır. Çevre hakkı bu açıdan devlet, birey ve topluluklara çevrenin korunması ve çevrenin kirletilmemesi konusunda aktif ve pasif ödevler yüklemektedir. Anayasanın 56. maddesi çevre hakkına yer vermenin yanı sıra çevrenin korunmasını kamu kurumlarına ve vatandaşlara da ortak bir sorumluluk olarak yüklemektedir. Gelecekte ihtiyaç duyulacak kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmamak, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin ıslahı, korunması ve geliştirilmesini sağlamak zorunluluğu karşısında içme-kullanma suyu havzalarının korunması ve kullanılmasına ilişkin esasların içme-kullanma suyunun kalitesini olumsuz yönde etkileyecek ve su kirliliğine neden olacak düzenlemelerden kaçınılarak öngörülmesi bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasının güvence altına alınması, sürdürülebilir çevre ve kalkınma ilkelerinin gerçekleştirilmesi zorunludur.

Bu nedenle ülkemizin de taraf olduğu sera gazı salınımını engellemeye ve azaltmaya yönelik uluslararası antlaşmalar ve enerjide dışa bağımlılığın azaltılmasına yönelik ulusal politikalar doğrultusunda, karbondioksit emisyonlarını düşüren güneş enerji ve rüzgar enerji santralleri gibi yenilenebilir enerji kaynaklarına yönelmek gerekmektedir. Hidroelektrik santrallerinin kurulum aşamasında çok daha fazla oranda atık yaratması, projelendirildikleri alanda coğrafi ve jeolojik açıdan tahribata yol açan inşai faaliyetler gerektirmeleri karşısında içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin maksimum su seviyesine sadece 1000 metre uzaklıkta bulunan orta mesafeli koruma alanlarında hidroelektrik santralleri kurulmasına izin verilmesinin, gerek hukuka ve kamu yararına, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan bütün yerüstü ve yeraltı suyu kaynaklarının kalitesinin ve miktarının korunmasına ve iyileştirilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarılan davaya konu düzenleyici işlemin temel amacına, orta mesafeli koruma alanlarındaki yoğun ve kirletici inşai faaliyet yasağına aykırı bulunmuştur. Dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesiyle değiştirilen, asıl Yönetmelik'in "Uzun mesafeli koruma alanı" başlıklı 12. maddesinin 14. fıkrasının ikinci cümlesinin incelenmesine gelince; 28/10/2017 günlü, 30224 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in "Uzun mesafeli koruma alanı" başlıklı 12. maddesinin 14. fıkrasında, "Güneş ve rüzgâr enerji santrali kurulmasına Bakanlığın düzenleyici işlemlerinde yer alan hükümlerin sağlanması şartıyla izin verilebilir." düzenlemesine yer verilmiş iken; dava konusu Yönetmelik'in 10. maddesiyle, söz konusu fıkra "Gerekli çevresel altyapı önlemlerinin alınması şartıyla güneş enerji santrali, rüzgâr enerji santrali ve hidroelektrik santrali kurulmasına izin verilebilir. Maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesisi kurulmasına, bu tesislerden kaynaklanan atıksuların ilgili mevzuat standartlarında arıtıldıktan sonra havza dışına çıkarılması şartıyla izin verilebilir.” şeklinde değiştirilmiştir.

Davaya konu değişiklikle; orta mesafeli koruma alanları ile İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in 12. maddesinin 1. fıkrasında; içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin maksimum su seviyesinden itibaren, üç bininci metresinden başlayarak havza sınırında son bulan kara alanı şeklinde tanımlanan uzun mesafeli koruma alanlarında, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra, hidroelektrik santrallerinin kurulmasına ve uzun mesafeli koruma alanlarında, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra inşa edilmek ve işletmeden kaynaklanan atıksuların ilgili mevzuat standartlarında arıtıldıktan sonra havza dışına çıkarılması şartlarıyla, termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesislerinin de kurulmasına izin verilmesi öngörülmektedir.

Termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesislerinin soğutma suyuna ihtiyaç duymaları, biyogaz ve biyokütle tesislerinin enerji üretimi için kullandıkları hammadde nedeniyle oluşan organik ve endüstriyel atıklar, termik santraller ve gazlaştırma tesislerinin faaliyetleri sonucunda sera gazı salınımına yol açtıkları dikkate alındığında, maksimum su seviyesine 5000 metre uzaklıkta, söz konusu tesislerin kurulmasına izin verilmesinin, gerek hukuka ve kamu yararına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 9. maddesiyle değiştirilen İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in 11. maddesinin 15. fıkrasındaki "hidroelektrik santrali" ifadesinin; aynı Yönetmelik'in 10. maddesiyle değiştirilen esas Yönetmelik'in 12. maddesinin 14. fıkrasının ikinci cümlesinin iptali gerektiği, düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ : MADDİ OLAY : 28/10/2017 tarih ve 30224 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmeliğin "orta mesafeli koruma alanı"nı düzenleyen 11. maddesi ile "uzun mesafeli koruma alanı"nı düzenleyen 12. maddesinde, 10/03/2020 tarih ve 31064 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 9 ve 10. maddeleriyle değişiklik yapılarak, orta ve uzun mesafeli koruma alanlarında gerekli çevresel altyapı önlemlerinin alınması şartıyla hidroelektrik santrali kurulmasına, uzun mesafeli koruma alanlarında ise maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesisi kurulmasına, bu tesislerden kaynaklanan atıksuların ilgili mevzuat standartlarında arıtıldıktan sonra havza dışına çıkarılması şartıyla izin verilebileceğine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

Davacı tarafından, dava konusu Yönetmelik'in 9. maddesiyle değiştirilen asıl Yönetmelik'in 11. maddesinin 15. fıkrasındaki "hidroelektrik santrali" ifadesi ile 10. maddesiyle değiştirilen 12. maddesinin 14. fıkrasının ikinci cümlesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT:

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinde, "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir." hükmüne yer verilmiştir. 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacı, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamak olarak kabul edilmiş;

2.maddesinde, sürdürülebilir çevre "Gelecek kuşakların ihtiyaç duyacağı kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmadan, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda (sosyal, ekonomik, fiziki vb.) ıslahı, korunması ve geliştirilmesi süreci..." olarak; sürdürülebilir kalkınma ise "Bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına alan çevresel, ekonomik ve sosyal hedefler arasında denge kurulması esasına dayalı kalkınma ve gelişme" olarak tanımlanmıştır. Aynı Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde, "Ülkenin deniz, yeraltı ve yerüstü su kaynaklarının ve su ürünleri istihsal alanlarının korunarak kullanılmasının sağlanması ve kirlenmeye karşı korunması esastır." hükmüne yer verilmiştir.

Ülkemizde, yeraltı ve yerüstü su kaynakları potansiyelinin korunması ve en iyi bir biçimde kullanımının sağlanması için, su kirlenmesinin önlenmesini sürdürülebilir kalkınma hedefleriyle uyumlu bir şekilde gerçekleştirmek üzere gerekli olan hukuki ve teknik esasları belirlemek amacıyla ilk olarak, 2872 sayılı Çevre Kanununun 8, 9, 11, 12, 15 ve 20. maddelerine dayanılarak, 31/12/2004 günlü, 25687 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliği hazırlanmış ve anılan Yasa hükümlerinin uygulanması amacıyla ülkenin yeraltı ve yerüstü su kaynakları potansiyelinin korunması ve en iyi bir biçimde kullanılmasının sağlanması amacıyla gerekli hukuki ve teknik esaslar belirlenmiş; bu Yönetmeliğin "Su Kalitesine İlişkin Planlama Esasları ve Yasaklar" başlıklı dördüncü bölümünde, içme ve kullanma suyu temin edilen kıta içi yüzeysel sularla ilgili kirletme yasakları (m.16) ile içme ve kullanma suyu rezervuarlarına yakınlık mesafesine göre mutlak koruma alanı (m.17), kısa mesafeli koruma alanı (m.18), orta mesafeli koruma alanı (m.19) ve uzun mesafeli koruma alanı (m.20) belirlenmesine ve içme kullanma suyu rezervuarlarının korunması için, bu alanlarda yapılabilecek ve yapılamayacak faaliyetlere ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.

Daha sonra, 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin, 2., 9. ve 26. maddelerine dayanılarak, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan bütün yerüstü ve yeraltı suyu kaynaklarının kalitesinin ve miktarının korunmasına ve iyileştirilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan, dava konusu İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik 28/10/2017 günlü, 30224 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu Yönetmeliğin "Yerüstü Suları İçin Koruma Esasları ve Koruma Alanları" başlıklı üçüncü bölümünde, Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliğinde yer alan koruma alanları yeniden düzenlenmiş; bunların içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan su kaynağına olan mesafeleri açısından herhangi bir değişiklik yapılmamış; ancak söz konusu alanlarda yapılabilecek ve yapılamayacak faaliyetlere ilişkin değişikliklere yer verilmiştir. Dava konusu Yönetmelik yürürlüğe girdikten sonra, 14/02/2018 günlü, 30332 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile, Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliğinin, yukarıda belirtilen, içme kullanma suyu rezervuarlarının korunmasına ilişkin hükümleri yürürlükten kaldırılmıştır.

İçme suyu temin edilen veya temin edilmesi planlanan yerüstü suları (drenaj, dere, göl, gölet, baraj, deniz suyu gibi) ve yeraltı suları (kuyu, kaynak, kaptaj, tünel, galeri gibi) ile ilgili esasları, kalite kriterleri ile suların içme ve kullanma suyu olarak kullanılabilmesi için belirlenmesi gereken arıtma sınıflarını ve arıtma veriminin tespiti ile içme suyu arıtma tesislerinin projelendirilmesi ve işletilmesine ilişkin hususları belirlemek amacıyla çıkarılan 06/07/2019 tarih ve 30823 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme Suyu Temin Edilen Suların Kalitesi ve Arıtılması Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinde "içme ve kullanma suyu", genel olarak içme, yemek yapma, temizlik ve diğer evsel amaçlar ile gıda maddelerinin ve diğer insani tüketim amaçlı ürünlerin hazırlanması, işlenmesi, saklanması ve pazarlanması amacıyla kullanılan, orjinine bakılmaksızın, orijinal haliyle ya da arıtılmış olarak ister kaynağından isterse dağıtım ağından temin edilen ve 17/2/2005 tarihli ve 25730 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin eki Ek-1' deki parametre değerlerini sağlayan ve ticari amaçlı satışa arz edilmeyen sular olarak tanımlanmıştır. Aynı Yönetmeliğin 5. maddesinin 2. Fıkrasında, İdare, içme ve kullanma suyu temin edilen veya temin edilmesi planlanan suların 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 9 uncu maddelerde belirlenen değerlere ve esaslara uymasını sağlamak maksadıyla gerekli bütün tedbirleri almakla görevlendirilmiştir. Atıf yapılan 6. maddede içme ve kullanma suyu temin edilen veya temin edilmesi planlanan suların kalite kategorileri ve arıtma sınıflarına 9.maddede ise içme suyu kaynaklarının iyileştirilmesine ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. 17/02/2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmelik'te ise insani tüketim amaçlı suların teknik ve hijyenik şartlara uygunluğu ile suların kalite standartlarının sağlanması, kaynak suları ve içme sularının istihsali, ambalajlanması, etiketlenmesi, satışı, denetlenmesi ile ilgili usul ve esaslar düzenlenmiştir. Anılan Yönetmeliğin 5. maddesinde, insani tüketim amaçlı su, orijinal haliyle ya da işlendikten sonra, dağıtım ağı, tanker, şişe veya kaplar ile tüketime sunulan içme, pişirme, gıda hazırlama ya da diğer evsel amaçlar için kullanılan bütün sular ile suyun kalitesinin, gıda maddesinin nihai halinin sağlığa uygunluğunu etkilemeyeceği durumlar haricinde insani tüketim amaçlı ürünlerin veya gıda maddelerinin imalatında, işlenmesinde, saklanmasında veya pazarlanmasında kullanılan bütün sular olarak tanımlanmıştır. 28/10/2017 tarih ve 30224 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde, anılan Yönetmeliğin amacının, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan bütün yerüstü ve yeraltı suyu kaynaklarının kalitesinin ve miktarının korunmasına ve iyileştirilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu belirtilmiştir.

Anılan Yönetmelik kapsamında içme-kullanma suyu havzaları koruma alanları; "mutlak koruma alanı", "kısa mesafeli koruma", "orta mesafeli koruma alanı" ve "uzun mesafeli koruma alanı" olarak belirlenmiş, aynı Yönetmeliğin 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Mutlak koruma alanı, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 300 metre genişliğindeki kara alanıdır. Söz konusu alanın sınırının içme-kullanma suyu havzası sınırını aşması hâlinde, mutlak koruma alanı, havza sınırında son bulur.";

10.maddesinin birinci fıkrasında, "Kısa mesafeli koruma alanı, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin, mutlak koruma alanı sınırından itibaren yatayda 700 metre genişliğindeki kara alanıdır. Söz konusu alan sınırının, içme-kullanma suyu havzası sınırını aşması hâlinde, kısa mesafeli koruma alanı havza sınırında son bulur.";

11.maddesinin birinci fıkrasında, "Orta mesafeli koruma alanı, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin, kısa mesafeli koruma alanı sınırından itibaren yatayda 1000 metre genişliğindeki kara alanıdır. Söz konusu alan sınırının, içme-kullanma suyu havzası sınırını aşması hâlinde, orta mesafeli koruma alanı havza sınırında son bulur.";

12.maddesinin birinci fıkrasında ise, "Uzun mesafeli koruma alanı, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin mutlak, kısa ve orta mesafeli koruma alanlarının dışında kalan içme-kullanma suyu havzasının bütünüdür." düzenlemelerine yer verilmiştir.

Aynı Yönetmeliğin "Orta mesafeli koruma alanı" başlıklı 11. maddesinin 15. fıkrasında, "Güneş ve rüzgâr enerji santrali kurulmasına Bakanlığın ilgili düzenleyici işlemlerinde yer alan hükümlerin sağlanması şartıyla izin verilebilir." düzenlemesi yer almaktayken; dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesiyle, söz konusu fıkra, "Termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesisi kurulmasına izin verilmez, gerekli çevresel altyapı önlemlerinin alınması şartıyla güneş enerji santrali, rüzgâr enerji santrali ve hidroelektrik santrali kurulmasına izin verilebilir." şeklinde değiştirilmiştir.

Yine söz konusu Yönetmeliğin "Uzun mesafeli koruma alanı" başlıklı 12. maddesinin 14. fıkrasında, "Güneş ve rüzgâr enerji santrali kurulmasına Bakanlığın düzenleyici işlemlerinde yer alan hükümlerin sağlanması şartıyla izin verilebilir." düzenlemesi yer almaktayken; dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesiyle, söz konusu fıkra "Gerekli çevresel altyapı önlemlerinin alınması şartıyla güneş enerji santrali, rüzgâr enerji santrali ve hidroelektrik santrali kurulmasına izin verilebilir. Maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesisi kurulmasına, bu tesislerden kaynaklanan atıksuların ilgili mevzuat standartlarında arıtıldıktan sonra havza dışına çıkarılması şartıyla izin verilebilir.” şeklinde değiştirilmiştir. 25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin; "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, "Çevresel etki değerlendirmesi (ÇED): Gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar..." olarak tanımlanmış; "Çevresel etki değerlendirmesine tabi projeler" başlıklı 7. maddesinde, Yönetmeliğin Ek-1 listesinde yer alan projelere ÇED Raporu hazırlanması zorunlu tutulmuş; "Seçme, eleme kriterlerine tabi projeler" başlıklı 15. maddesinde, Yönetmeliğin Ek-2 listesinde yer alan projelerin seçme-eleme kriterlerine tabi projeler olduğu belirtilmiş; söz konusu Yönetmelik ekinde yer alan Çevresel Etki Değerlendirmesi Uygulanacak Projeler Listesinde (EK– 1) , "Termik güç santralleri", "Toplam ısıl gücü 300 MWt ve daha fazla olan termik güç santralleri ile diğer yakma sistemleri", "Kurulu gücü 10 MWm ve üzeri olan hidroelektrik santralleri", "Günlük kapasitesi 100 ton ve üzeri hayvan yetiştiriciliğinden kaynaklı dışkıların yakıldığı, geri kazanıldığı ve/veya bertaraf edildiği tesisler" gibi tesisler ÇED uygulanacak projeler arasında; Seçme-eleme Kriterleri Uygulanacak Projeler Listesinde (EK– 2) ise, "Kurulu gücü 1-10 MWm olan hidroelektrik enerji santralleri" seçme-eleme kriterleri uygulanacak projeler arasında sayılmıştır. 14/03/2013 tarih ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu hükümlerine göre piyasada faaliyet gösteren veya gösterecek tüzel kişiler tarafından hidroelektrik enerji üretim tesisleri kurulması, işletilmesi ve üretim lisansları için DSİ ile tüzel kişiler arasında düzenlenecek su kullanım hakkı anlaşmalarında ve belediyeler tarafından hidroelektrik enerji üretim tesisleri kurulabilmesine ilişkin başvurularda uygulanacak usul ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarılan, 15/06/2019 tarih ve 30802 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'te, HES projelerini gerçekleştirmeyi planlayan gerçek veya tüzel kişilerin Yönetmelik ekinde belirtilen esaslar dahilinde fizibilite raporu hazırlayarak DSİ Genel Müdürlüğüne sunması gerektiği, fizibilite raporu kapsamında, proje sahasının hidrolojik, jeolojik, sosyo-ekonomik özellikleri, projenin mevcut, inşa halinde ve mutasavver projelere etkisi ve ilişkisi, havzadaki mevcut ve gelecekteki bütün su ihtiyaçları, memba gelişimi ve mansap su hakları, projenin yapılacağı bölgedeki arazi kullanımı ve mülkiyet durumu, projenin çevresel etkileri ve alınacak tedbirler, projenin teknik ve ekonomik yönden yapılabilirliği ve benzeri hususların ele alınacağı yönünde düzenlemelere yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Değişikliğe ilişkin Yönetmeliğin 9. maddesiyle değiştirilen, esas Yönetmeliğin "Orta mesafeli koruma alanı" başlıklı 11. maddesinin 15. fıkrasındaki "hidroelektrik santrali" ibaresinin incelenmesinden; 10/03/2020 tarih ve 31064 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin dava konusu edilen bu düzenlemesi ile, içme-kullanma suyu havza koruma alanlarından orta mesafeli koruma alanlarında, gerekli çevresel altyapı önlemlerinin alınması şartıyla, yenilebilir enerji kaynaklarından olan, hidroelektrik santrali yapımına izin verilebileceği düzenlenmiştir.

İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'teki düzenlemeler çerçevesinde, orta mesafeli koruma alanı, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 300 metre genişliğindeki kara alanını ifade eden mutlak koruma alanı ile mutlak koruma alanı sınırından itibaren yatayda 700 metre genişliğindeki kara alanını ifade eden kısa mesafeli koruma alanından sonra başlayan, bir diğer deyişle, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin maksimum su seviyesinden itibaren, ikinci bin metrelik (1000-2000 metre arasındaki) kısmı oluşturan kara alanını ifade etmektedir.

Yukarıda içeriğine yer verilen mevzuat hükümlerine göre, çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Anayasal yükümlülüğü altında olan idarenin, su kaynaklarının korunması ve sürdürülebilir bir şekilde kullanılmasına dair politikalar oluşturmak ve ulusal su yönetimini koordine etmek görevini icra ederken, gelecek kuşakların ihtiyaç duyacağı kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmadan, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda (sosyal, ekonomik, fiziki vb.) ıslahı, korunması ve geliştirilmesini sağlamak zorunda olduğu açık olmakla birlikte, mevcut yerli kaynakların kullanılması suretiyle ihtiyaç duyulan enerjinin teminine yönelik yatırım ve faaliyetlerin de enerjide dışa bağımlı olan ülkemiz açısından bir o kadar önem arz ettiği bilinen bir gerçekliktir.

Dolayısıyla, idarenin, işlem tesis ederken, içme-kullanma suyunun kalitesini olumsuz yönde etkileyecek ve su kirliliğine neden olacak düzenlemelerden kaçınırken, enerjide dışa bağımlılığı sona erdirecek enerji yatırım ve faaliyetlerinin, çevreye zarar vermeden ya da en az zararı verecek şekilde gerçekleştirilmesini sağlayacak düzenlemeler yapması gerekmektedir ki idarenin, işlemlerinde, bu iki kamusal fayda arasında sağlaması gereken hassas denge, bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasının güvence altına alınması, sürdürülebilir çevre ve kalkınma ilkelerinin gerçekleştirilmesi açılarından oldukça mühimdir.

Öte yandan, ülkemizin de taraf olduğu sera gazı salınımını engellemeye ve azaltmaya yönelik uluslararası antlaşmalar ve enerjide dışa bağımlılığın azaltılmasına yönelik ulusal politikalar doğrultusunda, karbondioksit emisyonlarını en aza indiren, doğaya dost yenilenebilir enerji kaynakları ülkemizce desteklenmektedir. Güneş enerji ve rüzgar enerji santralleri gibi hidroelektrik santralleri de yenilenebilir enerji kaynakları arasında yer almakta olup, hidroelektrik santraller de, diğer yenilenebilir enerji kaynakları gibi, sınırlı oranda sera gazı salınımına sebep olması, tehlikeli atık oluşturmaması vb. nedenlerle, çevreye uyumlu enerji kaynakları arasında kabul edilmektedir.

Tüm bu hususlar göz önünde bulundurulduğunda, içme-kullanma suyu havzalarının koruma alanlarından orta mesafeli koruma alanlarında HES kurulumuna izin veren dava konusu Yönetmelik düzenlemesinin yargısal denetiminin, çevrenin korunmasına ilişkin mevzuatta yer alan diğer düzenlemelerle birlikte, kamusal ihtiyaçlar gözetilerek, bütüncül bir yaklaşımla yapılması gerektiği açıktır. 25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında, "Kurulu gücü 1-10 MWm olan hidroelektrik enerji santralleri" seçme-eleme kriterleri uygulanacak projeler arasında, "Kurulu gücü 10 MWm ve üzeri olan hidroelektrik santralleri"nin ise ÇED uygulanacak projeler arasında düzenlendiği anlaşılmaktadır.

ÇED, projelerin yer ve teknoloji alternatiflerinin değerlendirmesinin yapıldığı, çevresel etkilerin belirlendiği, çevrede oluşabilecek olumsuz etkilerin önlenmesi veya çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin değerlendirildiği ve bu projelerin inşaat, işletme ve tasfiye dönemlerinde nasıl uygulandığının izlendiği ve denetlendiği bir süreç olup, planlanan bir faaliyetin yol açabileceği çevresel etkilerin önceden saptanıp, gerekli tedbirlerin alınmasını veya ileride ciddi çevresel sorunlar ortaya çıkarak yatırımların önlenmesini sağlayan önemli bir süreci ifade etmektedir.

ÇED kapsamında projeler değerlendirilirken; ekosistem değerlendirme çalışmalarına göre bırakılması gereken can suyu miktarı, HES projelerinin ekosistem ve habitat üzerinde olabilecek etkileri ve bu etkileri önleyecek gerekli tedbirler, hafriyat için gerekli atık alanları, yamaç erozyonunun önlenmesi için uygulanması gereken yöntem, işletim aşamasında oluşabilecek kirletici kaynaklara yönelik alınması gereken önlemler gibi hususlar bir bütün halinde ele alınmakta ve proje kapsamında alınması taahhüt edilen tedbirlerin projenin çevresel etkileri açısından yeterli olup olmadığının değerlendirilmesi neticesinde projenin gerçekleştirilmesine izin verilmekte ya da verilmemektedir. İzin verilen projelerin kurulum ve işletim sürecinde ise ÇED kapsamında verilen taahhütlerin yerine getirilip getirilmediği yetkili idare olan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından her aşamada denetlenmekte, eksiklik tespiti halinde bu eksikliklerin giderilmesi sağlanmakta ve ayrıca taahhütlerini yerine getirmeyen işletmelere 2872 sayılı Çevre Kanunu'nda öngörülen idari yaptırımlar uygulanmaktadır.

Diğer taraftan, 15/06/2019 tarih ve 30802 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik kapsamında, HES projelerini gerçekleştirmeyi planlayan gerçek veya tüzel kişilerin, DSİ Genel Müdürlüğüne sunması gereken ve Yönetmelik ekinde belirtilen esaslar dahilinde hazırlanan, projenin çevresel etkileri ile bu etkilere karşı alınacak tedbirleri de içeren fizibilite raporunun da, ÇED sürecinde ulaşılmak istenen amaçlarla benzer amaçlara hizmet ettiği görülmektedir.

Kısacası, mer'i mevzuatımızda, çevre kirliliğine yol açacak yatırım ve faaliyetlerin, henüz projelendirme sürecinde tespit edilmesini ve bu tür projelerin gerçekleştirilmesinin engellenmesini sağlayan hukuki mekanizmalar yer almakta olup, içme-kullanma suyu havzalarının orta mesafeli koruma alanlarında kurulabilmesine müsaade edilen HES'lerin de henüz projelendirme sürecinde, bu mekanizmalar çerçevesinde, yetkili kurum ve kuruluşlarca değerlendirileceği, ÇED süreci ve fizibilite aşamasında, yetkili kurum ve kuruluşlarca yapılacak değerlendirme neticesinde, içme-kullanma suyu havzalarında ilave bir kirliliğe sebep olmayacağı anlaşılan HES'lerin kurulumuna izin verilebileceği ve verilecek bu izinlerin de yargısal denetiminin yapılması amacıyla ilgilileri tarafından yasal süresi içerisinde dava konusu edilebileceği açıktır. Bu nedenle, dava konusu Yönetmeliğin, orta mesafeli koruma alanlarında HES kurulumuna izin veren düzenlemesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Ayrıca, dava konusu Yönetmeliğin, orta mesafeli koruma alanlarında HES kurulumuna izin veren düzenlemelerinin, İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmeliğin 11. maddesinde; orta mesafeli koruma alanlarında diğer yenilenebilir enerji kaynaklarından olan rüzgar ve güneş enerji santrallerinin kurulumuna müsaade eden düzenlemeleriyle de uyumlu olduğu görülmüştür. Değişikliğe ilişkin Yönetmeliğin 10. maddesiyle değiştirilen, asıl Yönetmeliğin "Uzun mesafeli koruma alanı" başlıklı 12. maddesinin 14. fıkrasının ikinci cümlesinin incelenmesinden;

Söz konusu değişiklikle, uzun mesafeli koruma alanlarında, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra inşa edilmek ve işletmeden kaynaklanan atıksuların ilgili mevzuat standartlarında arıtıldıktan sonra havza dışına çıkarılması şartlarıyla, termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesislerinin de kurulmasına izin verildiği görülmektedir.

İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in 12. maddesinin 1. fıkrasında, uzun mesafeli koruma alanı, "... içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin mutlak, kısa ve orta mesafeli koruma alanlarının dışında kalan içme-kullanma suyu havzasının bütünüdür." şeklinde tanımlanmıştır. Buna göre uzun mesafeli koruma alanı, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin maksimum su seviyesinden itibaren, üç bininci metresinden başlayarak havza sınırında son bulan kara alanını ifade etmektedir.

İptali istenilen cümlede yer verilen termik santraller, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesislerinin soğutma suyu ihtiyaçları (Örneğin termik santrallerde yüksek oranda soğutma suyu kullanılmakta olup, bunun havzadan karşılanması uygun görülmemiştir.), kullandıkları hammadde (Örneğin biyogaz ve biyokütle tesislerinde, enerji üretimi için hammadde olarak kullanılan organik ve endüstriyel atıklar, havza içine atık girişine sebep olacağından uygun görülmemiştir.) nitelikleri, faaliyetleri sonucunda sera gazı salınımına yol açmaları (Termik santraller ve gazlaştırma tesisleri) vb. özellikleri dikkate alındığında, maksimum su seviyesine sadece 5000 metre uzaklıkta, söz konusu tesislerin kurulmasına izin verilmesinin de yine gerek hukuka ve kamu yararına gerekse Yönetmelik'in 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı; içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan bütün yerüstü ve yeraltı suyu kaynaklarının kalitesinin ve miktarının korunmasına ve iyileştirilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." şeklinde düzenlenen amacına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, dava konusu Yönetmelik'in anılan fıkrasının ikinci cümlesinde hukuka uyarlık görülmemiştir. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle;

1.Dava konusu 10/03/2020 tarih ve 31064 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesiyle değiştirilen esas Yönetmeliğin 12. maddesinin 14. fıkrasının ikinci cümlesinin; Hasan Şahin'in karşı oyu ve oyçokluğuyla İPTALİNE,

2.Dava konusu 10/03/2020 tarih ve 31064 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 9. maddesiyle değiştirilen esas Yönetmeliğin 11. maddesinin 15. fıkrasında yer alan "hidroelektrik santrali" ibaresi yönünden; … ve …'in karşı oyu ve oyçokluğuyla DAVANIN REDDİNE,

3.Dava kısmen iptal, kısmen retle sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin …-TL'sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, geri kalanın davacı üzerinde bırakılmasına,

4.Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmasız davalar için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya, … TL vekâlet ücretinin ise davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,

5.Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,

6.Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 07/12/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi. (X) KARŞI OY : Değişikliğe ilişkin Yönetmeliğin 9. maddesiyle değiştirilen, esas Yönetmeliğin "Orta mesafeli koruma alanı" başlıklı 11. maddesinin 15. fıkrasındaki "hidroelektrik santrali" ibaresi yönünden; 28/10/2017 günlü, 30224 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in "Orta mesafeli koruma alanı" başlıklı 11. maddesinin 15. fıkrasında, "Güneş ve rüzgâr enerji santrali kurulmasına Bakanlığın ilgili düzenleyici işlemlerinde yer alan hükümlerin sağlanması şartıyla izin verilebilir." düzenlemesine yer verilmiş; dava konusu Yönetmelik'in 9. maddesiyle, söz konusu fıkra "Termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesisi kurulmasına izin verilmez, gerekli çevresel altyapı önlemlerinin alınması şartıyla güneş enerji santrali, rüzgâr enerji santrali ve hidroelektrik santrali kurulmasına izin verilebilir." şeklinde değiştirilmiştir. Söz konusu değişiklikle, orta mesafeli koruma alanlarında, Yönetmelik'in değişiklikten önceki halinde yer verilen güneş ve rüzgar enerji santrallerine ek olarak, hidroelektrik santrallerinin kurulmasına izin verildiği görülmektedir.

İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmelik'in 11. maddesinin 1. fıkrasında, orta mesafeli koruma alanı, "... içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin, kısa mesafeli koruma alanı sınırından itibaren yatayda 1000 metre genişliğindeki kara alanıdır." şeklinde tanımlanmıştır. Söz konusu alan, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 300 metre genişliğindeki kara alanını ifade eden mutlak koruma alanı ile mutlak koruma alanı sınırından itibaren yatayda 700 metre genişliğindeki kara alanını ifade eden kısa mesafeli koruma alanında sonra başlayan, bir diğer deyişle, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin maksimum su seviyesinden itibaren, ikinci bin metrelik kısmını oluşturan kara alanını ifade etmektedir.

Yukarıda içeriğine yer verilen mevzuat hükümlerine göre, çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Anayasal yükümlülüğü altında olan idarenin, su kaynaklarının korunması ve sürdürülebilir bir şekilde kullanılmasına dair politikalar oluşturmak ve ulusal su yönetimini koordine etmek görevini icra ederken, gelecek kuşakların ihtiyaç duyacağı kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmadan, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda (sosyal, ekonomik, fiziki vb.) ıslahı, korunması ve geliştirilmesini sağlamak zorunda olduğu açıktır. İnsan yaşamı açısından son derece önem arz eden içme-kullanma suyu havzalarının korunması ve kullanılmasına ilişkin esasları düzenleyen işlemlerin anılan Yasal yükümlülüklerin gerekleri doğrultusunda tesis edilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla, idarenin, içme-kullanma suyunun kalitesini olumsuz yönde etkileyecek ve su kirliliğine neden olacak düzenlemelerden kaçınması, bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasının güvence altına alınması, sürdürülebilir çevre ve kalkınma ilkelerinin gerçekleştirilmesi açılarından önem arz etmektedir.

Öte yandan, ülkemizin de taraf olduğu sera gazı salınımını engellemeye ve azaltmaya yönelik uluslararası antlaşmalar ve enerjide dışa bağımlılığın azaltılmasına yönelik ulusal politikalar doğrultusunda, karbondioksit emisyonlarını en aza indiren, doğaya dost yenilenebilir enerji kaynakları ülkemizce desteklenmektedir. Güneş enerji ve rüzgar enerji santralleri gibi hidroelektrik santralleri de yenilenebilir enerji kaynakları arasında yer almakta olup, hidroelektrik santraller de, diğer yenilenebilir enerji kaynakları gibi, sınırlı oranda sera gazı salınımına sebep olması, tehlikeli atık oluşturmaması vb. nedenlerle, çevreye uyumlu enerji kaynakları arasında kabul edilmektedir. Bununla birlikte, diğer yenilenebilir enerji kaynaklarıyla kıyaslandığında, hidroelektrik santrallerinin kurulabilmesinin, çok daha fazla oranda atık yaratan, proje alanının coğrafi ve jeolojik özellikleri üzerinde bir takım değişimler yaratan, özetle, doğa üzerinde çok daha büyük tahribata yol açan inşai faaliyetler gerektirdiği bilinmektedir.

Hidroelektrik santrallerinin söz konusu özellikleri dikkate alındığında, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin maksimum su seviyesine sadece 1000 metre uzaklıklarda başlayan orta mesafeli koruma alanlarında hidroelektrik santralleri kurulmasına izin verilmesinin, gerek hukuka ve kamu yararına, gerekse Yönetmelik'in 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı; içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan bütün yerüstü ve yeraltı suyu kaynaklarının kalitesinin ve miktarının korunmasına ve iyileştirilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." şeklinde düzenlenen amacına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, fıkrada geçen "hidroelektrik santrali" ibaresinin iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla, aksi yöndeki Dairemiz kararının bu kısmına katılmıyoruz. (XX) KARŞI OY : Değişikliğe ilişkin Yönetmeliğin 10. maddesiyle değiştirilen esas Yönetmeliğin 12. maddesinin 14. fıkrasının ikinci cümlesi yönünden;

Söz konusu değişiklikle, uzun mesafeli koruma alanlarında, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra inşa edilmek ve işletmeden kaynaklanan atıksuların ilgili mevzuat standartlarında arıtıldıktan sonra havza dışına çıkarılması şartlarıyla, termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesislerinin kurulabileceği düzenlenmiştir. 8/10/2017 tarih ve 30224 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçme-Kullanma Suyu Havzalarının Korunmasına Dair Yönetmeliğin "Uzun mesafeli koruma alanı" başlıklı 12. maddesinin birinci fıkrasında, uzun mesafeli koruma alanı, "... içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin mutlak, kısa ve orta mesafeli koruma alanlarının dışında kalan içme-kullanma suyu havzasının bütünüdür." şeklinde tanımlanmıştır. Bu düzenlemeden, uzun mesafeli koruma alanı için bütün havzalar açısından geçerli olacak şekilde üst bir sınır belirlenmediği, uzun mesafeli koruma alanının havzanın son bulduğu yerde nihayete ereceği anlaşılmaktadır.

Buna göre; uzun mesafeli koruma alanı, içme-kullanma suyu temin edilen veya edilmesi planlanan tabii göl, baraj gölü ve göletlerin maksimum su seviyesinden itibaren, iki bininci metreden (orta mesafeli koruma alanının bittiği yerden) başlayarak havza sınırında son bulan kara alanını ifade etmektedir. Havza, uzun mesafeli koruma alanına gelmeden, orta mesafeli koruma alanında son bulabileceği gibi, su kaynağının maksimum su seviyesinden itibaren metrelerce uzakta da (5000, 10000, 15000 metre gibi) son bulabilir.

Anılan Yönetmelik maddesinin altıncı fıkrasında, "Maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 2000 ile 5000 metre arasında kalan kısımlarda, tehlikeli atık ve madde üretmeyen ve depolamayan, endüstriyel atıksu oluşturmayan sanayi tesislerine izin verilebilir. Maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra yeni sanayi tesislerine, yedinci fıkrada belirtilen şartların yerine getirilmesi durumunda izin verilebilir." düzenlemesine; atıf yapılan yedinci fıkrasında ise, "Bu alandaki, mevcut ve yeni sanayi tesislerinden kaynaklanan atıksular, ilgili mevzuattaki standartlarda arıtılarak havza dışına çıkartılır..." düzenlemesine yer verilmiştir.

Dava konusu konusu değişiklikle, uzun mesafeli koruma alanlarında, Yönetmeliğin değişiklikten önceki halinde yer verilen güneş ve rüzgar enerji santrallerine ek olarak, hidroelektrik santrallerinin kurulmasına ve bu alanlarda, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra inşa edilmek ve işletmeden kaynaklanan atıksuların ilgili mevzuat standartlarında arıtıldıktan sonra havza dışına çıkarılması şartlarıyla, termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesislerinin de kurulmasına izin verildiği görülmektedir.

Dava konusu Yönetmelik değişikliği ile, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 2000 metreden itibaren başlayan uzun mesafeli koruma alanlarında, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra (yani uzun mesafeli koruma alanının üç bininci metresinden itibaren) kurulabileceği öngörülen termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesislerinin; yine aynı Yönetmelik maddesinin 6. fıkrasında, atıksuları ilgili mevzuattaki standartlarda arıtılarak havza dışına çıkartılması şartıyla aynı alanda kurulabileceği belirtilen sanayi tesisleriyle benzer nitelikte tesisler olduğu, yapılan Yönetmelik değişikliği kapsamında, bu alanda termik santral, gazlaştırma tesisi, biyogaz tesisi ve biyokütle tesisleri kurulabilmesinin de yine bu tesislerden kaynaklanan atıksuların ilgili mevzuat standartlarında arıtıldıktan sonra havza dışına çıkarılması şartına bağlandığı anlaşılmaktadır.

Yapılan düzenleme ile getirilen, söz konusu tesislerden kaynaklanan atıksuların ilgili mevzuat standartlarında arıtıldıktan sonra havza dışına çıkarılması şartı ile içme-kullanma suyu havzalarında, bu tesislerden kaynaklanabilecek ilave kirliliğin önüne geçilmesinin hedeflendiği, ayrıca, maksimum su seviyesinden itibaren yatayda 5000 metreden sonra kurulabileceği belirtilen bu tesislerden gazlaştırma, biyogaz ve biyokütle tesislerinin, havza içinde yürütülen faaliyetler kapsamında oluşan hayvansal ve bitkisel atıkların bertaraf edilmesini sağlayarak, bu atıkların, havzaya zarar vermesine engel olacağı da açıktır.

Öte yandan, düzenlemede sayılan tesislerin projelendirme, kurulum ve işletim süreçlerinde ÇED ve mevzuatımızda yer alan diğer düzenlemeler kapsamında yetkili kurum ve kuruluşlarca çevreye etkileri yönünden değerlendirileceği/denetleneceği, yetkili kurum ve kuruluşlarca yapılacak değerlendirme neticesinde, ancak, içme-kullanma suyu havzalarında ilave bir kirliliğe sebep olmayacağı anlaşılan bu tür tesislerin kurulumuna/işletimine izin verilebileceği ve verilecek bu izinlerin de yargısal denetiminin yapılması amacıyla ilgilileri tarafından yasal süresi içerisinde dava konusu edilebileceği açıktır.

Açıklanan nedenlerle, değişikliğe ilişkin Yönetmeliğin 10. maddesiyle değiştirilen esas Yönetmeliğin 12. maddesinin 14. fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmış olup, anılan düzenleme yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki Dairemiz kararının bu kısmına katılmıyorum.