Danıştay 13. Daire Başkanlığı

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2018/2072 E.  ,  2023/5164 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in 75. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan "Ön izin döneminde süre dondurulmaz." kuralının iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Mülkiyeti Hazineye ait olan taşınmazın turizm amacıyla kiralanmasına rağmen dava konusu düzenleme nedeniyle ön izin sözleşmesinin süresinin dondurulamadığı, dava konusu düzenlemenin herhangi bir yasal dayanağının bulunmadığı ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı; esasa ilişkin olarak ise dava konusu kuralın hukuka uygun olduğu savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'NIN DÜŞÜNCESİ : Davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI … 'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; "Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik"in 75. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan, "Ön izin döneminde süre dondurulamaz." kuralının iptali istemiyle açılmıştır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde; dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu belirtilmiş, aynı maddenin 4. bendinde; "İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak, bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmü yer almıştır.

Yukarıda anılan Yasa hükmü uyarınca, düzenleyici işlemin uygulanması üzerine tesis edilmiş, dava açma süresine başlangıç oluşturabilecek herhangi bir uygulama işlemi bulunmadığı hallerde, düzenleyici işlemin Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihi izleyen günden itibaren altmış günlük dava açma süresinin başlayacağının kabulü gerekmektedir.

Dava dosyasının incelenmesinden; söz konusu davanın önce "Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik"in 75. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan, "ön izin döneminde süre dondurulamaz." kuralının ve 24/06/2017 günlü, 30106 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, davacı şirketin davalı idare tarafından ilan edilen ihalelere katılmasından yasaklanmasına ilişkin işlemin iptali istemi şeklinde açıldığı; Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/03/2018 günlü, E: 2017/2155, K: 2018/1010 sayılı kararıyla; dava konusu 24/06/2017 günlü, 30106 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, davacı şirketin davalı idare tarafından ilan edilen ihalelere katılmaktan yasaklanmasına ilişkin işlem ile Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 75. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan "Ön izin döneminde süre dondurulmaz." kuralı arasında maddi veya hukuki bağlılık bulunmadığı gibi, sebep - sonuç ilişkisinin de mevcut olmadığı; öte yandan, düzenleyici nitelikteki işlemin iptali istemiyle açılan davada Danıştay'ın ilk derece Mahkemesi olarak görevli olduğu, diğer işlemin iptali istemiyle açılan davada ise görevli olmadığı, bu hâliyle dava dilekçesinin 2577 sayılı Kanun'un 5. maddesine uygun düzenlenmediğinden bahisle, 24/06/2017 günlü, 30106 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, davacı şirketin davalı idare tarafından ilan edilen ihalelere katılmaktan yasaklanmasına ilişkin işlemine karşı ayrı, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 75. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan "Ön izin döneminde süre dondurulmaz." kuralına karşı ayrı dilekçelerle dava açılması gerektiği gerekçesiyle dilekçe ret kararı verildiği; bu karar üzerine, davacı şirket tarafından, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 75. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan "Ön izin döneminde süre dondurulmaz." kuralının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı; Danıştay Onüçüncü Dairesinin 21/06/2018 ve 18/09/2018 tarihli, E: 2018/2072 sayılı ara kararları ile taraflardan; "1-) İptali istenilen Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 75. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan "Ön izin döneminde süre dondurulmaz." kuralının davacı şirkete uygulanıp uygulanmadığının, bu kurala dayanılarak davacı şirket hakkında işlem tesis edilip edilmediğinin, tesis edilen işlem varsa dava konusu edilip edilmediğinin sorulmasına, konuya ilişkin bütün bilgi ve belgelerin istenilmesine;

2.) Davacı şirketin iptali istenen kurala ilişkin davalı idareye başvurusunun olup olmadığının sorulmasına, başvurusu varsa konuya ilişkin bütün bilgi ve belgelerin istenilmesine; bu kapsamda davacı şirket hakkında tesis edilen işlem veya işlemler varsa bunların davacı şirkete tebliğ tarihlerine ilişkin bilgi ve belgelerin istenilmesine" karar verilmesi üzerine verilen yanıtlardan söz konusu düzenlemenin davacıya uygulandığına ilişkin herhangi bir bilgi ve belgenin bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin dava konusu edilen 75. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan, "Ön izin döneminde süre dondurulamaz." kuralının 11/09/2014 tarihinde Resmi Gazete'de yayımlandığı, bu nedenle 11/09/2014 tarihinden itibaren başlayan 60 günlük dava açma süresi içerisinde dava açılması gerekirken, bu sürenin geçirilmesinin ardından 05/09/2017 tarihinde kayda giren dilekçeyle işbu davanın açıldığı, ayrıca söz konusu Yönetmelik maddesinin uygulanmasına yönelik herhangi bir idari işlemin de dava konusu edilmediği, öte yandan Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/03/2018 günlü, E: 2017/2155, K: 2018/1010 sayılı dilekçe ret kararında belirtildiği üzere davacı şirketin davalı idare tarafından ilan edilen ihalelere katılmaktan yasaklanmasına ilişkin işlemin dayanağının dava konusu düzenleme olmadığı görülmektedir. Bu durumda, dava konusu düzenleyici işleme karşı açılan davanın süre aşımı nedeniyle esasının incelenme olanağı bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :

Muğla ili, Marmaris ilçesi, … Köyü, … yöresinde bulunan mülkiyeti Hazine'ye ait … , … , … ve … parsel numaralı taşınmazlarla ilgili olarak Marmaris Mal Müdürlüğü'nce 07/01/2011 tarihinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51/g maddesi uyarınca irtifak hakkı ihalesi yapılmış, anılan ihaleyle irtifak hakkını ilk yıl için 4.920.000-TL bedelle 49 yıllığına kazanan davacı şirketle 07/02/2011 tarihinde bir yıllığına ve teklif bedelinin %20'sine tekabül eden 984.000-TL bedelle ön izin sözleşmesi imzalanmış, ön izin süresinde gerçekleştirilecek iş ve işlemlerin tamamlanamaması sebebiyle ve davacı şirketin başvurusu üzerine ön izin sözleşmesinin 07/02/2012 tarihinden itibaren bir yıl süreyle uzatılmasına karar verilmiştir.

Bu arada 2472 sayılı parselde bulunan taşınmaza ilişkin olarak … Asliye Hukuk Mahkemesi'nin … sayılı esasına kayden açılan tapu iptali ve tescil davasında, taşınmazın üçüncü şahıslara devir ve temlikinin önlenmesine yönelik olarak 10/08/2011 tarihinde ihtiyati tedbir kararı verilmiş, davalı idarenin itirazı üzerine 08/02/2012 tarihinde ihtiyati tedbir kararının kaldırılmasına karar verilerek, anılan Mahkeme'nin … tarih ve K:… sayılı kararıyla da davanın reddine karar verilmiştir.

Davacı tarafından, 15/10/2012 tarihli dilekçeyle, mahkemece davada verilen ancak daha sonra kaldırılan ihtiyati tedbir kararı gerekçe gösterilerek, söz konusu taşınmazlarla ilgili tahsis süresinin, anılan taşınmazlarla ilgili açılan dava tarihinden tüm hukuki yolların sonucunda varılacak kesin karar tarihine kadar dondurulması, dondurulma süresinde ön izin veya başka bir ad altında bedel alınmaması, 07/02/2011-07/02/2012 dönemi için ödenen 984.000,00-TL ön izin bedelinden 09/08/2011-07/02/2012 tarihleri arasına isabet eden 497.000,00-TL ile sonraki dönem için ödenen 120.168,00-TL'nin diğer vergi borçlarına mahsup edilmek üzere emanet hesabına alınması istemiyle başvuru yapılmış, davacının bu başvurusunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemle reddi üzerine anılan işlemin iptali istemiyle açılan davada, önce … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararıyla işlemin iptaline karar verilmiş, akabinde Dairemizin bozma kararı üzerine … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş, bu karar kanun yollarından geçerek kesinleşmiştir.

Ön izin süresinin 07/02/2013 tarihinde sona erecek olması sebebiyle davacı şirket tarafından, 07/01/2013 tarihli dilekçe ile ön izin süresinin 1 yıl süreyle ikinci defa uzatılması için talepte bulunulmuş, ancak, davacı şirketin, ikinci yıl ön izin bedeli olan 1.093.519,20-TL'ye mahsuben toplam 288.758,888-TL ödemede bulunduğu, geriye kalan 804.760,32-TL ön izin bedelinin işlem tarihi itibarıyla ödenmediği gerekçesiyle talebin reddine karar verilmiş, bu karara karşı açılan davada … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:… sayılı kararıyla işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiş (Bu işleme karşı açılan davada nihai olarak … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiştir.), bu kararın uygulanması amacıyla Bakanlık Oluruyla tesis edilen … tarih ve … sayılı işlem ile … tarih ve … sayılı işlemin iptali istemiyle açılan davada kararın idarenin lehine sonuçlanmasına kadar veya tapu tescil davasının kesinleşmesine kadar şirketin ön izin süresinin dondurulmasına karar verilmiştir.

Yukarıda özetlenen süreçler sonrasında (… tarih ve … sayılı işlemin iptali istemiyle açılan davada, … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı işlemin iptaline dair kararının Dairemizin 09/06/2014 tarih ve E:2014/49, K:2014/2339 sayılı kararıyla bozulması ve akabinde … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmesi üzerine) idare tarafından Muhakemat Genel Müdürlüğü'nden görüş alındığı ve davacıdan geçmiş dönem ön izin bedellerinin tahsil edilmesi gerektiğinin bildirildiği, sonrasında ise bir işlem tesis edilmeden, davacı tarafından 23/01/2015 tarihinde Defterdarlığa başvurularak Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin Geçici 3. maddesi uyarınca ön izin süresinin uzatılması talep edilmişse de Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından alınan görüş çerçevesinde davacının uzatılan sürelere ilişkin olarak ön izin bedelinin hâlen ödenmemiş olduğu gerekçesiyle yapılacak herhangi bir işlem bulunmadığına karar verilmiştir.

Akabinde davacı tarafından bu defa 07/06/2016 tarihinde Hazine ve Maliye Bakanlığı'na yapılan başvuru ile Hazine taşınmazları üzerinde turizm yatırımı yapılması amacıyla yürürlüğe konulan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesindeki gibi bir değişikliğin Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'te de yapılarak ön izin sürelerinin uzatılması talep edilmiştir. Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın … tarih ve … sayılı işlemiyle, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'te ön izin sürelerinin dondurulması ile ilgili bir düzenlemenin bulunmadığı, hâlihazırda davacı ile imzalanan ön izin sözleşmesinin azami uzatma süresinin 11/09/2014 tarihinden önce sona ermesi gerekirken 07/02/2015 tarihine kadar uzatıldığı ve ön izin süresinin uzatılması konusunda yapılacak bir işlem bulunmadığına karar verilmiştir.

Daha sonra Muhakemat Genel Müdürlüğü'nden alınan görüş ve yapılan incelemeler neticesinde davacının irtifak hakkı ihalesi kapsamında yapılan ön izin sözleşmesi uyarınca edimini gerçekleştirememesi ve ödenmemiş ön izin bedelleri nedeniyle, hakkında 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 84. maddesi ile Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik ve 324 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliği düzenlemeleri uyarınca 6 ay süreyle ihalelere katılmaktan yasaklama kararı verilmiş, bu karar 24/06/2017 tarih ve 30106 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmış, bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

USUL YÖNÜNDEN: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay'da altmış gün olduğu;

4.fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilecekleri;

14.maddesinin 3. fıkrasının (e) bendinde, dava dilekçelerinin süre aşımı bulunup bulunmadığı yönünden inceleneceği; ilk inceleme üzerine verilecek kararları belirleyen 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, 14. maddenin 3. fıkrasının (e) bendine aykırılık görülmesi hâlinde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.

Aktarılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, düzenleyici işlemin ilanından sonra dava açma süresi içinde bu işlemin iptali istemiyle dava açılabileceği gibi, dava açma süresinin geçmiş olması hâlinde, düzenleyici işlemin uygulanmasına ilişkin yeni bir işlem tesis edildiğinde ilgililerin uygulama işlemini veya dayanağı olan düzenleyici işlemi ayrı ayrı veya birlikte yine dava açma süresi içinde dava konusu edebilecekleri anlaşılmaktadır.

Dava dosyasının incelenmesinden, bakılan davanın, önce davacı şirketin davalı idare tarafından ilan edilen ihalelere katılmaktan yasaklanmasına ilişkin 24/06/2017 tarih ve 30106 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan işlem ile Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 75. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan "Ön izin döneminde süre dondurulmaz." kuralının iptali istemiyle aynı dilekçe ile 15/09/2017 tarihinde Danıştay esasına kayden açıldığı, ancak Dairemizin 16/03/2018 tarih ve E:2017/2155, K:2018/1010 sayılı kararı ile ayrı dilekçelerle dava açılması gerektiği gerekçesiyle dilekçe ret kararı verildiği, bu karar üzerine, davacı şirket vekili tarafından, bu kez Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 75. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan "Ön izin döneminde süre dondurulmaz." cümlesinin iptali istemiyle açıldığı anlaşılmaktadır. Dairemizin 21/06/2018 ve 18/09/2018 tarihli kararlarıyla özetle, dava konusu kuralın davacı şirkete uygulanıp uygulanmadığının, bu kurala dayanılarak davacı şirket hakkında işlem tesis edilip edilmediğinin, tesis edilen işlem varsa dava konusu edilip edilmediğinin sorulmasına karar verilmiştir.

Ara kararlarına cevaben davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin 11/09/2014 tarihli Resmî Gazete'de yayımlandığı, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiğinin ileri sürüldüğü; davacı tarafından ise ön izin sürelerinin uzatılması talebiyle yapmış oldukları 07/01/2013 tarihli başvurunun Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik ve 324 sayılı Milli Emlak Genel Tebliği çerçevesinde 2. yıl ön izin bedelinin henüz ödenmeyen kısımları olduğundan bahisle 11/02/2013 tarihinde reddedildiği, dava konusu düzenlemenin her zaman uygulandığı ve davanın süresinde olduğu yönünde cevaplar verilmiştir.

Bu durumda, dava konusu Yönetmelik düzenlemesinin 11/09/2014 tarihli Resmî Gazete'de yayımlandığı ve Yönetmeliğe dayanılarak, dava açma süresi içerisinde davacı adına tesis edilen herhangi bir uygulama işleminin de bulunmadığı, 24/06/2017 tarih ve 30106 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan davacı hakkındaki yasaklama kararının dava konusu Yönetmelik düzenlemesi ile ilgili olmadığı, başka bir anlatımla yasaklama kararının dava konusu düzenleme bakımından uygulama işlemi olarak kabulünün mümkün olmadığı dikkate alındığında, Yönetmeliğin Resmî Gazete'de yayımlanmasını izleyen altmış gün içerisinde (en geç 10/11/2014 tarihinde) dava açılması gerekirken, 15/09/2017 tarihinde açılan davanın süre aşımı nedeniyle esasının incelenme imkânı bulunmamaktadır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.2577 sayılı Kanun'un 15/1-b maddesi uyarınca DAVANIN SÜRE AŞIMI NEDENİYLE REDDİNE,

2.Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,

3.Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,

4.Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,

6.Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 30/11/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.