Danıştay 13. Daire Başkanlığı

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2019/3495 E.  ,  2023/4890 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istem: Depolama lisansı sahibi davacı şirketin unvan değişikliği nedeniyle lisans tadili için mevzuatta öngörülen süre içerisinde Kurum'a başvurmadığından bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 72.751,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; depolama ve ihrakiye teslimi lisansı sahibi olan davacı şirketin şirket unvanında 22/07/2014 tarihinde yapılan değişikliğin 04/08/2014 tarih ve 8623 sayılı Ticaret Sicili Gazetesi'nde yayımlandığı ve daha önce "... Akaryakıt Dağıtım ve Pazarlama Limited Şirketi" olan unvanının "... Akaryakıt Dağıtım ve Pazarlama Anonim Şirketi" olarak değiştirildiği, ancak şirket unvanında yapılan değişikliğin davacı şirket tarafından davalı idareye 31/10/2014 tarihli dilekçe ile bildirildiği, bildirimin süresinden sonra yapılmasının mevzuata aykırılık teşkil ettiği gerekçesiyle ihrakiye teslimi lisansı olan davacı şirket hakkında … tarih ve … sayılı kararla 72.751,00-TL idari para cezası uygulandığı, bu karara karşı açılan davada ... İdare Mahkemesi'nce verilen ret kararı üzerine istinaf kanun yolu incelemesi neticesinde ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla işlemin iptaline karar verildiği, daha sonra aynı fiil nedeniyle davacı şirketin depolama lisansından dolayı … tarih ve … sayılı işlemle 72.751,00-TL idari para cezası uygulanması üzerine bakılan davanın açıldığı; bu durumda, 5015 sayılı Kanun'da yükümlülüklerin yerine getirilmemesi hâlinde her bir lisans için ayrı para cezası uygulanacağına ilişkin açık bir hüküm bulunmaması karşısında, davacı şirketin iki farklı lisansı olduğundan bahisle depolama lisansından dolayı da 72.751,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; … numaralı İhrakiye Teslimi Lisansı ile … tarih ve … sayılı Depolama Lisansı olmak üzere iki ayrı lisans sahibi olan davacı şirketin, sahip olduğu bu lisanslar ile farklı alanlarda faaliyet izinlerinin verildiği ve ayrıca bu lisansların davacı şirkete birbirinden bağımsız olarak hukuki haklar ve hukuki sorumluluklar/yaptırımlar yüklediğinin açık olduğu, buna göre, davacı şirketin sahip olduğu iki ayrı lisans kapsamındaki faaliyetlerinin ve hukuki sonuçlarının ayrı ayrı değerlendirilmesi suretiyle sonuca ulaşılması gerekirken, Mahkeme tarafından yukarıda belirtilen gerekçeyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmesinde hüküm fıkrası itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmadığı;

Davacı şirketin şirket tarafından unvan değişikliğini süresi içerisinde ilgili birimlere bildirmeyerek mevzuat hükümlerini ihlâl ettiği sabit olmakla birlikte, davalı idare tarafından, idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiği konusunda, hukuken kabul edilebilir herhangi bir açıklama getirilmediği dolayısıyla, herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde bu yönüyle hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, Kurumun harçtan muaf olduğu, petrol piyasasını düzenlemeye yönelik olan söz konusu idari para cezasının uyarı fonksiyonu gözetilerek tesis edildiği, 5015 sayılı Kanun'da zararın giderilmesine ilişkin bir düzenleme yer almadığından kusuru tayin etme enstrümanının bulunmadığı, kamu düzenini korumayı amaçlayan Kurumun yaptığı idari işlemlerin fonksiyonlarını icra edebilmeleri için caydırıcı özellik taşımaları gerektiği, tesis edilen idari para cezasının rakip teşebbüsler, tüketiciler ve diğer piyasa katılımcılarının menfaatinin korunması noktasında yaşanabilecek haksız rekabet durumunun ortadan kaldırılmasına yönelik olduğu, idari para cezasının alt sınırdan uygulanması hâlinde haksız rekabet nedeniyle elde edilebilecek kazanç dikkate alındığında söz konusu fiili işleyenler açısından caydırıcılığın sağlanamayacağı, anılan fiilin somut belgelerle sabit olduğu ve mevzuata aykırı bir durumun bulunmadığı, Mahkeme kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI:

Davacı tarafından savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

ESAS YÖNÜNDEN: MADDİ OLAY :

Depolama lisansı sahibi davacı şirketin unvan değişikliği nedeniyle lisans tadili için mevzuatta öngörülen süre içerisinde Kurum'a başvurmadığından bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca tesis edilen … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 19. maddesinde idarî para cezaları, "İdarî yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir. 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...) Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:

a)Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir. 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20'nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.

Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği;

3.maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarihli, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır. 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile, "Unvan değişikliğinin Kuruma süresi içerisinde bildirilmemesi" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde idarî para cezaları, 20. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5015 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 20. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir. Değişiklikten sonra ise, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 20. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.

Bu itibarla, 19. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.

Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.

Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.

Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan "Unvan değişikliğinin Kuruma süresi içerisinde bildirilmemesi" fiili nedeniyle idarî para cezası verilmeden önce ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması gerekmektedir. Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun gerekçeli olarak reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.Davalının temyiz isteminin reddine,

2.Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun gerekçeli olarak reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan Bölge İdare Mahkemesi kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,

3.Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,

4.Davalı idare harçtan muaf olduğundan temyiz aşamasında yatırılan toplam …-TL harcın istemi hâlinde davalıya iadesine,

5.Posta giderleri avansından artan tutarın taraflara iadesine,

6.2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu gerekçeli onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 16/11/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.