DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU

DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2024/23 E.  ,  2024/277 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

İSTEMİN KONUSU :Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunun 25/04/2023 tarih ve E:2017/1106, K:2023/2159 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ :

Dava konusu istem: ... AO'nun %49,12 ve Türkiye ... AŞ'nin % 51,11 oranındaki hisselerinin özelleştirme kapsam ve programından çıkartılarak 6741 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca Türkiye Varlık Fonuna devrine ilişkin 03/02/2017 tarihli 2017/1 ve 2017/2 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti:Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunca verilen 25/04/2023 tarih ve E:2017/1106, K:2023/2159 sayılı kararla; Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiş,

Dava konusu Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarıyla, özelleştirme kapsam ve programında bulunan Türkiye ... AŞ'nin kamuya ait %51,11 oranındaki hissesi ile ... AO'nun kamuya ait %49,12 oranındaki hissesinin özelleştirme kapsam ve programından çıkartılarak 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 4. maddesinin 1.fıkrasının (a) bendi uyarınca Türkiye Varlık Fonuna devrine karar verildiği, 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 125. maddesinin 4. fıkrasında, "Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez." kuralı ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 2. fıkrasında, "İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler." kuralının yer aldığı, İdari işlemler üzerindeki yargısal denetimin, bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlı olduğu,

İdarenin takdir yetkisinin denetimine yargı organları yönünden getirilen ve idari işlemlerin yalnızca hukuka uygunluk açısından denetlenebilecekleri biçiminde ifade edilen kuralın, aynı zamanda idarenin takdir yetkisinin kullanılmasında uyması gereken sınırları da belirlediği, başka bir anlatımla, idarelerin belirli bir kamu hizmetinin etkili ve verimli bir biçimde yürütülmesi, kamu yararının daha somut bir biçimde ortaya konulması için birden çok seçenekten birisini tercihte takdir yetkisiyle donatıldıkları durumda idari yargı mercilerinin bu yetkisini hukuka uygun olarak kullandığının saptanması koşuluyla idareyi bu seçeneklerden birisini tercihe zorlayacak ya da belli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorunlu kılacak biçimde yargı kararı vermelerinin Anayasa ve Kanun'un yukarıda belirtilen ilkeleriyle bağdaştırılamayacağı,

Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı, ayrıca, mevzuat hazırlama tekniği açısından da, idarenin kanunla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği hususlarda, takdir yetkisine sahip olduğu, ancak bu takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerektiğinin tartışmasız olduğu,

Kamu yararı kavramının, tüm devlet organlarının işlem ve eylemlerinin genel nitelikteki amacını ve aynı zamanda nedenini oluşturduğu, çeşitli hak ve özgürlükler açısından bir sınırlama nedeni niteliği de taşımakta olan bu kavramın, genel bir ifadeyle, bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade ettiği, 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesinde, anılan Kanun ile sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurtiçinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu ve bu fona bağlı alt fonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin (Şirket) kurulmasının amaçlandığı, 6741 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde; "Başlangıçta kamu kaynakları ve çeşitli fonlardan aktarmalarla oluşturulan Türkiye Varlık Fonu kaynakları, zamanla kendi kaynağını yaratan bir yapıya sahip olabilecektir. Bu çerçevede, ilk aşamada Devlete ait çeşitli fon ve gelirlerin belirli bir yüzdesi alınarak Türkiye Varlık Fonunun kaynaklarını oluşturması planlanmaktadır.

Ulusal Varlık Fonları, kamuya ait çeşitli varlıkların belirli kurumsal yönetim ilkelerine bağlı olarak yönetilmesine ilişkin özel amaçlı yatırım fonlarıdır. Söz konusu fonlar ile reel sektör yatırımlarına, stratejik sektör, şirket ve projelere uzun vadeli kaynak sağlanarak kalkınmanın hızlandırılması, ekonomide sürdürülebilir büyüme oranlarının yakalanması ve ekonomik istikrarın sağlanması amaçlanmaktadır.

Sürdürülebilir büyüme ve finansal kalkınmayı sağlamak üzere son on yıllık süreçte Körfez ülkeleri, Norveç ve ABD’nin yanı sıra Çin Halk Cumhuriyeti, Rusya, Singapur gibi gelişmiş ülkelerde Ulusal Varlık Fonu(UVF) modeli ön plana çıkmaktadır. Ülkemiz, G-20 ülkeleri içerisinde Ulusal Varlık Fonu olmayan tek ülkedir.

Türkiye, özellikle Kamu otoritesi olarak oldukça çeşitli ve büyük bir varlık portföyüne sahiptir. Ayrıca verilen teşvikler ile emeklilik sistemi üzerinden büyüyen bir fon pazarı bulunmaktadır. Mevcut durumda kamuya ait gelir ve fon fazlalarının çeşitli yatırım araçlarına yönlendirildiği görülmektedir. Söz konusu fonların, reel sektöre uzun vadeli yatırım çerçevesine olanak sağlayacak bir üst fonda birleştirilmesi ile ülkemizin 2023 hedeflerine sağlıklı bir şekilde ulaşması sağlanacaktır. Söz konusu fon, bir çarpan etkisi ile sadece ülkemizde planlanan mega yatırımların finansmanını sağlamakla kalmayacak, aynı zamanda sermaye piyasalarının da gelişimine katkıda bulunacaktır. Bu yolla, bankacılık sisteminin finans sektöründeki hakim rolü azaltılacak, alt yapı ve gayrimenkul fonları gibi sermaye piyasası ürünleri de ön plana çıkarılabilecektir.

Diğer taraftan yurtiçi ve yurt dışında finansal risklerin artmasıyla yaşanan ekonomik dalgalanma dönemlerinde, yabancı yatırımcıların gerçekleştirdikleri fon çıkışlarının varlık fiyatlarında sert düşüşlere yol açması ve yerli yatırımcıların spekülatif döviz talebinin artması, piyasalarda likiditenin azaltılmasına ve finansal istikrara yönelik endişelere yol açmaktadır. Bu sorunların çözümü için, finansal stres ortamında piyasalarda stabilize edici bir görev üstlenecek, kamu fonlarının konsolide olarak yönetildiği, güçlü bir Ulusal Varlık Fonunun bulunması, ülke tasarruflarının büyüklüğünü ve gücünü görünür kılarak piyasalarda gerekli güven ortamını yaratacak ve ülkemizin uluslararası kredibilitesinin artmasını sağlayacaktır.

Ulusal Varlık Fonlarının dünyadaki örnekleri incelendiğinde, tasarrufların emeklilik sistemi aracılığıyla ulusal varlık fonlarına aktarıldığı, kamusal fonların konsolide edilerek uzun vadeli yatırım perspektifleri ile değerlendirildiği ve bu yolla büyümeye katkı sağlandığı, Ulusal Varlık Fonu yönetimlerinin Merkez Bankaları ile koordinasyonu sağlanması ile finansal istikrarın gözetildiği görülmektedir. Bu çerçevede, dünyadaki başarılı Ulusal Varlık Fonları esas alınarak yapılandırılacak olan Türkiye Varlık Fonunun (TVF) kurulmasıyla; - Büyüme oranına ilave artış sağlanması, - Sermaye piyasalarının büyüme ve derinleşmesinin hızlandırılması, - İslami finansman varlıklarının kullanımının yaygınlaştırılması, - Yapılacak yatırımlarla yüzbinlerce kişilik ek istihdam sağlanması, - Savunma, havacılık ve yazılım gibi teknoloji yoğun sektörlerdeki yerli şirketlerin sermaye ve proje bazında desteklenmesi, küresel oyuncu olmalarının sağlanması, - Otoyollar, Kanal İstanbul, Üçüncü Köprü ve Havalimanı, Nükleer Santral gibi büyük altyapı projelerine kamu kesimi borcu artırılmadan finansman sağlanması, - Katılım finansmanı sektör payının artırılması, - Arz güvenliğini sağlamak üzere, Türkiye için önem taşıyan doğal gaz ve petrol gibi yurtdışındaki stratejik sektörlere yasal ve bürokratik kısıtlamalara bağlı olmadan doğrudan yatırım yapılabilmesi, hedeflenmektedir. Bu fon, ekonomimizin yapısal sorunlarını aşmasında katkı sağlamanın yanı sıra dış politikanın önemli bir enstrümanı olarak Türkiye’nin uluslararası arenada daha fazla söz sahibi olmasına da katkı sağlayacaktır.

Dünya örneklerinde görüldüğü gibi Ulusal Varlık Fonları; Devletin kontrolünde, Devlete ait kaynakların toplandığı bir çeşit havuzdur. Hâlihazırda Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (ÖİB) kamu iktisadi teşebbüslerinin mevcut olduğu benzer bir havuzu yönetmekte, elde ettiği özelleştirme gelirlerini değerlendirerek portföyündeki kuruluşlara kaynak yaratmakta ve gelirinin büyük bölümünü Hazineye aktarmaktadır. Bu çerçevede, Türkiye Varlık Fonunun, Ticaret Kanunu hükümlerine tabi ancak bir Devlet şirketi formunda, birçok konuda muafiyete sahip olarak yapılanması ve özel statüye sahip olması önem arz etmektedir." açıklamalarına yer verildiği, 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan "Bakanlar Kurulu tarafından" ibaresi ile 8. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu" ibaresinin iptali istemiyle açılan davada, Anayasa Mahkemesinin 18/01/2018 tarih ve E:2016/180, K:2018/4 sayılı kararıyla özetle; ... "19. Ulusal varlık fonları dünya örneklerinde de görüldüğü üzere devletlerin kontrolünde, bunlara ait kaynakların toplandığı bir havuz niteliğindedir. Bu bağlamda Kanun’la kurulan Fon ve Şirketin devlete ait olan tüm kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların bir havuzda toplanarak özelleştirme veya yap-işlet-devret modeli dışında daha etkin ve kontrollü yeni bir finansman modeli oluşturmayı amaçladığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla Kanun’la devlete ait kaynakların Kanun’da belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere bir araya toplanarak oluşturulduğu bu yeni modelde, ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkları olan tüm kamu kurum ve kuruluşların ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklarının Fona aktarılması veya Şirket tarafından yönetilmesinde kamu yararı amacı olmadığı söylenemez. Ayrıca dünyada ulusal varlık fonları, başlangıçta doğal kaynaklardan, ihracattan elde edilen gelir veya bütçe fazlalarının finansal piyasalarda değerlendirilmesi ve bu gelirlerin gelecek kuşaklar için korunması gibi amaçlarla ortaya çıkmışsa da devletlerin ihtiyaçlarına göre zamanla çeşitlenmiş ve büyük yatırım projeleri ile kalkınma ve sanayi politikalarının desteklenmesi için kalkınma amacıyla da kurulmaya başlanmıştır. Bu bağlamda Kanun’la kurulan Fon ve Şirketin ulusal varlık fonlarının ilk kurulma amaçlarından ziyade belirtilen yeni amaçlara yönelik olarak kurulduğu açık olup bu amaçları gerçekleştirmek üzere Kanun’un 2. maddesinde yer alan işlemleri yapmakla yetkili kılınmıştır. ...

21.6741 sayılı Kanun’un gerekçesinde de ifade edildiği üzere 6741 sayılı Kanun’la kurulan Türkiye Varlık Fonu ile mevcut durumda kamuya ait gelir ve fon fazlalarının reel sektöre uzun vadeli yatırım çerçevesine olanak sağlayacak bir üst fonda birleştirilmesinin bir çarpan etkisi ile sadece ülkemizde planlanan mega yatırımların finansmanını sağlamakla kalmayacağı, aynı zamanda sermaye piyasalarının da gelişimine katkıda bulunacağı, bu yolla bankacılık sisteminin finans sektöründeki hâkim rolünün azaltılarak alt yapı ve gayrimenkul fonları gibi sermaye piyasası ürünlerini de ön plana çıkarılabileceği, ayrıca Fonun kurulmasıyla kamu fonlarının konsolide olarak yönetildiği güçlü bir ulusal varlık fonunun oluşturulması suretiyle finansal stres ortamında piyasaların stabilize edici önlemlerin alınması ve ülkenin uluslararası kredibilitesinin artmasının sağlanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.

22.Dava konusu kuralla, kamu kurum ve kuruluşların tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların söz konusu amaçları gerçekleştirmek üzere kurulan Türkiye Varlık Fonuna aktarılması veya Şirket tarafından yönetilmesine karar verilme yetkisinin Bakanlar Kuruluna verilmesi suretiyle kanun koyucunun bunlara en hızlı şekilde kaynak ve finansman sağlanmasını amaçladığı anlaşılmaktadır. Nitekim Santiago İlkeleri içinde yer alan ilk ilke, varlık fonunun kuruluşundaki hukuki alt yapısının amaçlarını gerçekleştirmek için etkin işlem yapmasına imkân tanıması gerektiğine vurgu yapmaktadır.

23.Kamu kurum ve kuruluşların tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların, bunların mevzuatlarında öngörülen ana faaliyet ve hizmetlerini yürütmesi için zorunlu olmayan, ana faaliyetlerinin icrasında ihtiyaç duyulmayan gelir, kaynak ve varlıkları ifade ettiği açıktır. Kuralın kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında olan ancak esas faaliyetlerin yürütülmesi için gerekli olmayıp atıl durumda bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklarının bir yandan ekonomiye kazandırılmasını diğer yandan da bunların aktarılmasına karar verilen Türkiye Varlık Fonunun kaynak ve finansman bakımından güçlenerek söz konusu amaçların hayata geçirilmesi noktasında daha etkili bir rol üstlenmesinin sağlanması amacını gerçekleştirmeye yönelik olduğu anlaşılmaktadır. ...

31.Anayasa’nın 161. maddesinde “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” hükmü yer almaktadır. “Bütçe ile ilgili hükümler” kavramı, mali nitelikteki hükümleri değil kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir. Anayasa’nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

32.Anayasa koyucu bütçe kanunlarında yer alamayacak hususları belirtmiş olup bir kuralın uygulanması sonucu gelir elde edilecek ya da harcama yapılacak olması, o kuralın bütçe ile ilgili bir hüküm olduğu anlamına gelmez. Bütçe kanunlarında ilgili kurumun o yıla ait ödenek miktarı ile harcama usul ve esasları düzenlenmekle birlikte ödeneklere ilişkin genel ve soyut nitelikteki tüm kuralların bütçe ile ilgili hüküm olduğundan söz edilemez. Bu çerçevede kamu kurumlarının bütçe kanunlarıyla tahsis edilen ödeneklerinin harcanması ya da aktarılmasına ilişkin kurallar bütçe ile ilgili hüküm olmayıp bu hususların kanun konusu yapılabilmesine bir engel bulunmamaktadır. Bu bağlamda kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine Bakanlar Kurulu tarafından karar verilmesi hakkında dava konusu kuralın doğrudan Anayasa’nın 161. maddesinde yer alan anlamda “bütçe ile ilgili hüküm” niteliğinde olmadığı açıktır. Dolayısıyla kamu kurum ve kuruluşları için bütçe kanunlarında öngörülen yıllık ödeneklerdeki ihtiyaç fazlası gelir ile bu ödeneklerden elde edilen kaynak ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine Bakanlar Kurulu tarafından karar verilmesine ilişkin dava konusu kuralın bütçe ile ilgili bir hüküm olmadığı dikkate alındığında kuralda Anayasa’nın bütçe ile ilgili kurallarına aykırı bir yön bulunmamaktadır. ...

43.Türkiye Varlık Fonu, 6741 sayılı Kanun’un amaç ve kapsamını belirleyen 1. maddesinde ve genel gerekçesinde belirtildiği üzere sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, stratejik büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek yanında yurt içi ve yurt dışında finansal risklerin artmasıyla yaşanan ekonomik dalgalanma dönemlerinde, yabancı yatırımcıların gerçekleştirdikleri fon çıkışlarının varlık fiyatlarında sert düşüşlere yol açması ve yerli yatırımcıların spekülatif döviz talebinin artması, piyasalarda likiditenin azalması ve finansal istikrara yönelik endişelere yol açması gibi sorunları çözmek için finansal stres ortamında piyasalarda stabilize edici bir görev üstlenerek, kamu fonlarının konsolide olarak yönetildiği, ülke tasarruflarının büyüklüğünü ve gücünü görünür kılarak piyasalarda gerekli güven ortamını yaratarak stratejik düzeyde Türk ekonomisini dışarıdan yönlendirilen müdahalelere karşı kuvvetlenmesinde önemli rol üstlenmek, garanti mahiyetinde bir fon olmak üzere kurulmuştur.

44.Bu amaçlar yanında 6741 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde ifade edildiği gibi Türkiye Varlık Fonunun kurulmasıyla büyüme oranına ilave artış sağlanması, sermaye piyasalarının büyüme ve derinleşmesinin hızlandırılması, bazı finans varlıklarının kullanımının yaygınlaşması, yapılacak yatırımlarla ek istihdam sağlanması, savunma, havacılık ve yazılım gibi teknoloji yoğun stratejik sektörlerdeki yerli şirketlerin sermaye ve proje bazında desteklenmesi, küresel oyuncu olmalarının sağlanması, büyük alt yapı projelerine kamu kesimi borcu artırılmadan finansman sağlanması, katılım finansmanı sektör payının artırılması, arz güvenliğini sağlamak üzere Türkiye için önem taşıyan doğal gaz ve petrol gibi yurt dışındaki stratejik sektörlere kısıtlamalara bağlı olmadan doğrudan yatırım yapılabilmesi hedeflenmektedir.

45.Bu şekilde önemli finansal ve yapısal hedef ve beklentileri olan Türkiye Varlık Fonu ve Şirket gerekçede ifade edildiği gibi 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi ancak bir devlet şirketi formunda, birçok konuda muafiyet ve istisnalara sahip olarak özel bir statüde kurulmuştur. Kanun koyucunun Türkiye Varlık Fonu ile anonim şirket statüsünü haiz kendine özgü bir kuruluş olan Şirket hakkında söz konusu hedef ve beklentileri yerine getirirken klasik yöntemlerin dışında farklı bir çalışma ve denetim usulü benimsediği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda Fon ve Şirket ile alt fon ve Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Anayasa’nın 160. maddesinde Sayıştay denetimi öngörülen merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları arasında yer almadığı gibi aynı madde uyarınca bunlar hakkında inceleme, denetleme ve hükme bağlama işleri de takdir yetkisi kapsamında kanunla özel olarak da Sayıştaya verilmemiştir. Ayrıca söz konusu Fon ve Şirkete genel bütçeden doğrudan bir kaynak aktarımı da yapılmadığı dikkate alındığında özel bir statüye sahip olarak kurulan ve farklı bir çalışma usulü öngörülen Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve diğer şirketler hakkında 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun uygulanmaması hakkında dava konusu kuralın Anayasa’nın 160. maddesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır." gerekçeleriyle iptal taleplerinin reddine karar verildiği, 6741 sayılı Kanun'un 1. maddesi, genel gerekçesi ve Anayasa Mahkemesinin kararında ifade edildiği üzere; varlık fonuna aktarılacak kaynakların; ekonomik istikrarın arttırılması ve ülkenin kalkınmasına katkı sağlamak, kamuya ait olan varlıkları daha etkin ve verimli bir şekilde yönetmek, bu kapsamda büyük projeleri finanse etmek, kısa vadeli ekonomik şokların ve finansal piyasalarda meydana gelebilecek dalgalanmaların etkilerini en aza indirmek amaçları çerçevesinde kullanılması hedeflenmiş; bu kapsamda, özelleştirme kapsam ve programındaki, Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından Türkiye Varlık Fonuna devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile Özelleştirme Fonundan aktarılmasına karar verilen nakit fazlası, kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklar, Türkiye Varlık Fonu tarafından yurt içi ve yurt dışı sermaye ve para piyasalarından ilgili mevzuat kapsamında yer alan izin ve onaylar aranmaksızın sağlanan finansman ve kaynaklar, para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynakların da Fonun kaynakları arasında sayıldığı,

Yukarıda belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda, Türkiye Varlık Fonuna devredilecek kaynak ve sağlanacak finansmanların belirlenmesi hususunda, söz konusu kaynak ve finansmanların belirlenmesinde yetkili olan kurum ve kuruluşların takdir yetkisini haiz olduğu, dolayısıyla Özelleştirme Yüksek Kurulunun, Kanun'un 1. maddesinde yer alan amaç ve ilkeleri gerçekleştirmek üzere özelleştirme kapsam ve programında bulunan kuruluş ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna devri hususunda yetkisinin ve bu kapsamda hangi kuruluş ve varlıkların ne kadarlık kısmının devredileceğini belirleme konusunda takdir hakkının bulunduğu,

Bu durumda, Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından 6741 sayılı Kanun'un 1. maddesindeki amacın gerçekleştirilmesini teminen işlem hacimleri de gözetilerek Fona hızlı ve kapsamlı bir kaynak ve finansman sağlanması için ... Anonim Ortaklığı ile Türkiye ... Anonim Şirketinin özelleştirme kapsam ve programında bulunan kamu paylarının tamamının, Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde verilen yetkiye istinaden Türkiye Varlık Fonuna devrine ilişkin dava konusu kararlarda dayanağı mevzuata ve hukuka aykırı bir yön bulunmadığı,

Öte yandan, davacı tarafından, 6741 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 5. fıkrasında, 6362 sayılı Kanun ile bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan ikincil mevzuatın, Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında uygulanamayacağı öngörüldüğünden, Türkiye Varlık Fonuna devredilen kamu payları için sermaye piyasası kurallarının uygulanmayacağı, bu sebeple varlık fonuna devrine karar verilen ... AO ve Türkiye ... AŞ'nin kamuya ait paylarının olası bir kitle satışı olduğunda payları satın alan kişinin, pay alım teklifi yapmaktan bağışık olacağı, dolayısıyla küçük yatırımcıların mağduriyetine sebep olunacağı ileri sürülmüş ise de; bu durumun, Anayasa Mahkemesinin yukarıda alıntılanan kararının 45. paragrafında da belirtildiği üzere, kanun koyucunun Türkiye Varlık Fonu ile anonim şirket statüsünü haiz kendine özgü bir kuruluş olan Şirket hakkında klasik yöntemlerin dışında farklı bir çalışma ve denetim usulü benimsemesine bağlı olarak getirilen muafiyet hükmünün (6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan ikincil mevzuatın uygulanmaması yönündeki kanun hükmünün) doğal sonucu olduğu anlaşıldığından, davacının bu iddiasının da yerinde görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :

Davacı tarafından, dava konusu işlemlerin Anayasa'ya aykırı olduğu ve bu işlemler nedeniyle küçük yatırımcıların zarara uğrayacağı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiş, davalı yanında müdahil tarafından, temyize konu kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Müşterek Kurul kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20/A maddesi uyarınca gereği görüşüldü:

Üyeler ..., ...,... ve ...'nun; 2577 sayılı Kanun'un 5. maddesinin 1. fıkrası uyarınca, birbirinden farklı şirketlerin Türkiye Varlık Fonuna devredilmesine yönelik dava konusu kararlar arasında maddi ve hukuki anlamda bağlılık bulunmaması nedeniyle her iki işleme karşı ayrı dilekçelerle dava açılması gerekirken tek dilekçeyle dava açılması sebebiyle; 2577 sayılı Kanun'un 15. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi uyarınca dava dilekçesinin reddine karar verilmesi gerekirken, bu yapılmaksızın davanın esası hakkında karar verilmesinde usul kurallarına uyarlık bulunmadığı yolundaki usule ilişkin ayrışık oylarına karşılık; dava dilekçesinin 2577 sayılı Kanun'un 5. maddesine uygun olduğuna oyçokluğu ile karar verilerek, işin esasına geçildi.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b)Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.Davacının temyiz isteminin reddine,

2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunun temyize konu 25/04/2023 tarih ve E:2017/1106, K:2023/2159 sayılı kararının ONANMASINA,

3.Kesin olarak, 15/02/2024 tarihinde usulde ve esasta oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY

X- Anayasa'nın 125. maddesinin 1. fıkrasında, İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtildikten sonra aynı maddenin 4. fıkrasında, “Yargı yetkisinin, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamayacağı, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği” hükmüne; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 2. fıkrasında da, “İdari yargı yetkisinin, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu, İdari mahkemelerin yerindelik denetimi yapamayacakları, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremeyecekleri” hükmüne yer verilmiştir.

Anayasa'nın 125. maddesi ile 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde belirtilen ve idari işlemler üzerindeki yargısal denetimin bu işlemlerin hukuka uygun olup olmadıklarının denetimi ile sınırlı olduğunu belirtilen kural aynı zamanda idarenin takdir yetkisini kullanırken uyması gereken sınırları da belirlemiş bulunmaktadır. İdarenin takdir yetkisinin yargısal denetimi yapılırken, idari işlemlerin yürütülmesinde kanunlarda belirtilen usul ve esaslara göre idareye birden çok seçenekten birisini tercih etme noktasında takdir yetkisi verilmesi halinde idari yargı mercilerinin idareyi bu seçeneklerden birisini tercih etmeye ya da belli bir yönde işlem veya eylem tesis etmeye zorlayacak şekilde yargı kararı vermeleri durumunda Anayasa ve 2577 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen hükümlerine aykırılık oluşacaktır. Ancak; idarelere, yaptıkları düzenlemelerde takdir yetkisi tanınmakla birlikte, bu yetkinin sınırsız kullanımı da söz konusu değildir. İdareler; eşitlik, kamu yararı, hizmet gerekleri, hak ve nesafet ilkeleri gibi hukukun genel ilkelerini dikkate alarak takdir yetkisini kullanmakla yükümlüdürler.

Öte yandan, idari faaliyetlerin temel ve ortak amacı kamu yararını gerçekleştirmektir. Kamu yararı kavramı, tüm devlet organlarının işlem ve eylemlerinin genel nitelikteki amacını ve aynı zamanda sebebini oluşturmakta, çeşitli hak ve özgürlükler açısından bir sınırlama nedeni niteliği de taşımakta olup, bu kavram genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir. İdareye tanınan takdir yetkisinin kamu yararı amacına ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılmaması veya idarece işlemin tesis gerekçesinin hukuken geçerli bir nedene dayandırılmaması halinde, işlemin sebep unsuru yönünden hukuka aykırı kabul edilmesi sonucunu doğurmaktadır. 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1. maddesinde, bu Kanun ile sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurtiçinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu ve bu fona bağlı alt fonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin (Şirket) kurulduğu hükmüne yer verilmiştir.

Türkiye Varlık Fonu'nun kurulmasıyla reel sektör yatırımlarına, stratejik sektör, şirket ve projelere uzun vadeli kaynak sağlamanın önü açılmış, böylece söz konusu kaynaklar sayesinde ekonomide sürdürülebilir büyüme oranlarının yakalanması ve ekonomik istikrarın sağlanması ve kalkınmanın hızlandırılması hedeflenmiştir.

Büyük yatırımların gerçekleştirilmesi amacıyla kurulan Türkiye Varlık Fonu'nun hangi kaynak ve varlıklardan oluşacağı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasında tahdidi olarak belirlenmiştir. Anılan fıkranın (a) bendinde, Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından; özelleştirme kapsam ve programında bulunan ve Türkiye Varlık Fonuna devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile Özelleştirme Fonundan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına karar verilen nakit fazlasının Türkiye Varlık Fonu'nun kaynakları arasında sayılmıştır.

Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine göre, Türkiye Varlık Fonu'na kaynak olmak üzere kurum ve kuruluşların devrine karar verilebilmesi için, öncelikle bu kurum ve kuruluşların özelleştirme kapsam ve programında bulunmuş olması ve Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından Türkiye Varlık Fonu'na devredilmesine karar verilmesi yeterli görülmüştür. Kanun koyucu tarafından, özelleştirme kapsam ve programında bulunan kurum ve kuruluşların tespiti hususunda herhangi bir objektif kriter belirlenmemiş, bu konudaki insiyatif -özelleştirme kapsam ve programında bulunmak şartıyla- Özelleştirme Yüksek Kurulu'na bırakılmıştır.

Uyuşmazlıkta, Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile, ... Anonim Ortaklığının %49,12 ve Türkiye ... Anonim Şirketinin ise %51,11 oranındaki kamu payları özelleştirme program ve kapsamından çıkartılarak Türkiye Varlık Fonuna devredilmiş, Müşterek Kurulun 16/06/2022 tarihli ara kararı ile Türkiye ... A.Ş.'nin % 51,11 oranındaki hissesi ile ... A.O.'nun % 49,12 oranındaki hissesinin özelleştirme kapsam ve programından çıkartılarak 6741 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca Türkiye Varlık Fonu'na devrine ilişkin 03/02/2017 tarihli, 2017/1 ve 2017/2 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının hangi sebeple tesis edildiği açıklanarak buna ilişkin bilgi ve belgelerin gönderilmesinin Özelleştirme İdaresi Başkanlığından istenilmesine karar verilmiştir.

Davalı idarece dosyaya sunulan ara kararına cevap dilekçesinde özetle, dava konusu işlemin dayanağını 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun değil, 6741 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi oluşturduğundan, konuya ilişkin olarak idarelerinde herhangi bir bilgi ve belge bulunmadığı, uygun görülmesi halinde ara kararında istenilen bilgi ve belgelerin, dava konusu kararların 6741 sayılı Kanun uyarınca tesis edildiği dikkate alındığında Türkiye Varlık Fonu Anonim Şirketi'nden istenilebileceği ifade edilmiş; bunun üzerine aynı husus Müşterek Kurulun 07/11/2022 tarihli ara kararı ile bu kez Türkiye Varlık Fonu'na sorulmuştur.

Söz konusu ara kararına verilen cevabi yazıda, 4046 sayılı Kanun'un Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun görevlerinin düzenlendiği 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, "Özelleştirme kapsamına alınmış olan kuruluşlardan gerekli görülenlerin özelleştirme kapsamından çıkarılarak eski statülerine iade edilmesine ve/veya özelleştirme programına alınmış kuruluşlardan gerekli görülenlerin özelleştirmeye hazırlanmasına karar vermek" hükmünü haiz olup Kurul tarafından gerekli görülen kuruluşların özelleştirilmesine karar verilebileceği, bu sebeple özelleştirme kapsam ve programında bulunan kuruluş ve varlıkların özelleştirme kapsam ve programından çıkartılması ile Türkiye Varlık Fonu'na aktarılması yetkisinin doğrudan Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait olup Kurul tarafından karar alınarak davaya konu işlemler tesis edildiğinden bakılan davada Türkiye Varlık Fonu'nun yalnızca hakkında işlem tesis edilen konumunda olduğu, bu halde tesis edilen idari işlemlerin sebep unsurunun 6741 sayılı Kanun'da açıkça gösterilmiş olduğu düşünülmekle birlikte dava konusu özelleştirme kararlarının sebep unsurunun nihai olarak Kurul tarafından takdir edildiğinden hangi sebeple tesis edildiğine ilişkin olarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'na yeniden müzekkere yazılmasına karar verilmesinin uygun olacağı belirtilmiştir.

Tüm bu aktarılan hususların birlikte değerlendirilmesinden, Türkiye Varlık Fonu'na devrine karar verilecek kuruluş ve varlıkların belirlenmesinde davalı idarenin takdir yetkisinin bulunduğu, ancak idarece bu takdir yetkisi kullanılırken seçilen kuruluş ve varlıkların istenilen amaca ulaşmada elverişlilik ve uygunluk yönünün davalı idarece ortaya konulmasının gerektiği, Türkiye Varlık Fonu'na devrine karar verilen şirketlerin kamu paylarının, hangi sebebe dayanılarak bu kuruluşların, özelleştirme program ve kapsamında bulunan başkaca kuruluşlara tercih edildiği, bu kuruluşların kamu paylarının neden tamamının devrinin öngörüldüğü, bu konularda herhangi bir objektif kriter belirlenip belirlenmediği hususlarının dava konusu işlemler ile dosyadaki bilgi ve belgelerden anlaşılamadığı gibi, yukarıda belirtilen Müşterek Kurulun ara kararları üzerine davalı idare ve müdahil tarafından da ortaya konulamadığı anlaşılmaktadır. Bu durumda, dava konusu Kurul kararlarının, yargısal denetime elverişli olacak şekilde kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda tesis edildiğinin ortaya konulamaması karşısında sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır. Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyorum.