Danıştay 13. Daire Başkanlığı

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2022/4870 E.  ,  2025/1321 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ :

Dava konusu istem: LPG dağıtıcı lisansı sahibi davacıya ait otogaz istasyonunda 04/09/2012 tarihinde gerçekleştirilen denetimde, teknik düzenlemelere uygun LPG sağlamadığının tespit edildiğinden bahisle, 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 16. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi uyarınca 250.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurulu) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; Kurum tarafından yapılan denetimlerin, 5307 sayılı Kanun'un 12. maddesi ve Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre yapıldığı, anılan mevzuatta numune alma işlemlerinin Kurumun ya kendi personeli ya da hizmet alımı yoluyla başka kurum ve kuruluşlarının personeli eliyle gerçekleştirileceğinin düzenlendiği, bu düzenlemelere karşın Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasasında Uygulanacak Teknik Kriterler Hakkında Yönetmelik'in 6. maddesinin, numune alma işlemlerinde Kurum personelinin yetkili olduğuna dair düzenlemelerin bertaraf edilerek numune alma işleminin sadece akredite laboratuvarı eliyle yapılması gerektiği şeklinde yorumlanamayacağı, aksine bu maddenin istisnai bir düzenleme olduğu, söz konusu düzenlemenin, ihtisas gümrüklerinden yurtiçine girişlerde yapılan numune alma işlemlerinde, yurt içi rafinerilerde üretilen LPG numunelerinin numune alma işlemlerinde, rafinerici lisansı sahiplerinin dağıtıcı şirketlere ikmal ettikleri LPG’nin, ilgili standartlara uygun olarak yaptıracağı numune alma işlemlerinde uygulanacağı; dağıtıcı lisansı sahiplerinin, bayilerine ve müşterilerine sevk ettikleri ürünün cinsini temsil edebilecek şekilde ve sırasıyla TS, EN veya ISO standartlarına uygun olarak alınacak numunelere, bu standartlarda belirtilen analizleri yapmak ya da yaptırmak, bu analizlere ilişkin raporları saklamak ve bu raporları talep edildiği takdirde bayilerine ve Kuruma vermekle yükümlü olduğu, bu kapsamda akredite laboratuvarına numune aldırmakla yükümlü olanların piyasaya arz ettiği ürünlere ilişkin olarak bir ihbar, şikayet olduğunda ya da Kurumca yapılacak denetim neticesinde rafinerilerden, tüm dolum ve depolama tesislerinden, otogaz istasyonlarından, dökme LPG kullanıcılarının tesislerinden ya da LPG tüplerinden ilgili standartlara uygun olarak numune alınmasına ve bu numunelerle ilgili standartlara uygun analizlerin yapılmasına kurum tarafından karar verileceği ve Kurum tarafından karar verilmesine özgü olarak numune alma ve analiz işlemleri yapılacaksa yurt içi ve yurt dışı akreditasyon kuruluşlarınca akredite edilmiş laboratuvarlar tarafından yapılacağına dair düzenlemeler olduğu anlaşıldığından, somut olaya uygulanma kabiliyeti bulunmadığının anlaşıldığı;

Bu durumda, dava dosyasında mevcut bilgi ve belgeler ile soruşturma raporunun birlikte değerlendirilmesinden, ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yetkilendirilmiş olan kurum personeli tarafından alınmış numuneler üzerinde akredite edilmiş ODTÜ PAL Laboratuvarında yapılan analiz neticesinde, söz konusu numunelerin buharlaşma kalıntısı özelliği ile TS 2178 standardına uygun olmadığı, bir başka deyişle ilgili teknik düzenlemelere aykırılık taşıdığı sabit olduğundan, piyasa faaliyetlerinde teknik düzenlemelere uygun LPG sağlanmaması şeklindeki eylemi nedeniyle davacı şirkete idari para cezası verilmesi yönünde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :

Davacı tarafından, davalı Kurumun “lisans iptali” kararının ... İdare Mahkemesinin E:... sayılı dosyasında verilen karar ile iptal edildiği, Danıştay Onüçüncü Dairesinin 17/02/2020 tarih ve E:2015/2949, K:2020/468 sayılı kararı ile yerel mahkeme kararının onanarak kesinleştiği, bu karardan sonra davaya esas olan konuda tekrar savunma istenerek dava konusu idari para cezasının verildiği, Danıştay incelemesinden de geçerek iptal edilen aynı işlemle ilgili olarak aynı konuda tekrar soruşturma açması ve idari para cezası uygulanması yoluna gidilmesinin hukuka aykırı olduğu, kabul edilmemekle birlikte şirketin soruşturma raporunda iddia edilen aykırılığı işlemiş olduğu kabul edilse bile, Kurumun soruşturma yapma yetki ve hakkının 5326 tarihli Kabahatler Kanunu’nun 20. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi gereğince zamanaşımına uğradığı, bu sebeple 04/09/2012 tarihinde işlendiği iddia edilen bir aykırılık için idari para cezası uygulanması yoluna gidilmesinin hukuki olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, daha önce tesis edilen işlemin iptali kararının onanmasına dair Danıştay Onüçüncü Dairesinin kararının, idari para cezası ve lisans iptali yaptırımlarının ön araştırma ve soruşturma prosedürüne uyulmadığı gerekçesiyle hukuka uygunluk bulunmadığı yönünde olduğu, idarelerince mahkeme kararının derhal uygulanması kararı alındığından, davacı hakkında usulüne uygun soruşturma sürecine girildiği, bu yönüyle idari işlemde bir kusur bulunmadığı, ayrıca temyiz dilekçesinde belirtilenin aksine, 5326 sayılı Kanun'un 5. maddesinin 1. fıkrası gereğince, dava konusu idari işlemle ilgili mahkeme sürecinin aynı Kanun'un 20. maddesinde belirtilen filli zaman aşımı sürecini dondurduğu tespit edilen fiilin soruşturma zaman aşımı henüz dolmadan şirket hakkında soruşturma açılarak Soruşturma Raporu tanzim edilmek suretiyle sürecin tamamlandığı, dolayısıyla temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

ESAS YÖNÜNDEN: MADDİ OLAY :

Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirkete ait tesiste 04/09/2012 tarihinde gerçekleştirilen denetimde alınan LPG numunesinin analizinin yapılması için ODTÜ PAL'e gönderilmiş, bahse konu numunenin analizi sonucunda düzenlenen ... tarih ve ... sayılı raporda numunenin "buharlaşma kalıntısı özelliği ile TS 2178 standardına uygun olmadığı" tespit edilmiştir.

Anılan rapor üzerine davalı idarece doğrudan savunma alınmak suretiyle ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla 339.814,00-TL idari para cezası ile birlikte lisansın iptal edilmesine karar verilmiş, anılan Kurul kararına karşı açılan davada ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla, söz konusu işlemin ön araştırma ve soruşturma yapılmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiş ve söz konusu kararın idari para cezasına ve lisans iptaline ilişkin kısımları Dairemizin 17/02/2020 tarih ve E:2015/2949, K:2020/468 sayılı kararı ile onanarak kesinleşmiştir.

Bahse konu iptal kararı üzerine davalı idarece ... tarih ve ... sayılı Soruşturma Raporu düzenlenmiş, anılan rapor yazılı savunma istem yazısı ile birlikte davacıya gönderilmiş, davacı tarafından yapılan yazılı savunmada ileri sürülen hususlar geçerli görülmeyerek ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla idari para cezası verilmiştir. Bunun üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un "Lisans sahiplerinin hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinin 4. fıkrasının (ğ) bendinde, "Piyasa faaliyetlerinde, teknik düzenlemelere uygun LPG sağlamak... ile yükümlüdür."; "İdari para cezaları" başlıklı 16. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "b) Aşağıdaki hallerde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirasından az olmamak ve ikimilyonyediyüzellibin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu LPG piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onikisi oranında idari para cezası uygulanır:

1.Dördüncü fıkrasının (ç), (h) ve (ı) bentleri ile son fıkrası hariç 4 üncü madde hükümlerinin ihlali." kurallarına yer verilmiştir. Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "LPG Dağıtıcı Lisansı sahiplerinin yükümlülükleri" başlıklı 20. maddesinde, "LPG Dağıtıcı Lisansı sahipleri; (...)

d)Teknik düzenlemelere uygun ürünü piyasaya sunmak (...) ile yükümlüdür." kuralı bulunmaktadır. Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasasında Uygulanacak Teknik Düzenlemeler Hakkında Yönetmeliğin "Standartlar ve teknik düzenlemeler" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, "Piyasaya arz olunacak LPG’nin, sırasıyla TS, EN veya ISO standartlarına uygun olması zorunludur." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Aktarılan kuralların incelenmesinden, lisans sahiplerinin piyasa faaliyetlerinde teknik düzenlemelere uygun LPG sağlamakla yükümlü oldukları, piyasaya sürülen LPG'nin TS, EN veya ISO standartlarına uygun olması gerektiği, bu yükümlülüklere uygun hareket etmeyen lisans sahiplerine ise idari para cezası verileceği anlaşılmaktadır. Davacı şirkete ait tesisten 04/09/2012 tarihinde alınan LPG numunesinin analizinin yapılması için ODTÜ PAL'e gönderilmiş, bahse konu numunenin analizi sonucunda düzenlenen ... tarih ve ... sayılı raporda numunenin "buharlaşma kalıntısı" özelliği ile TS 2178 standardına uygun olmadığının belirtildiği anlaşılmıştır.

Dava konusu işlemin dayanağı olan analiz raporunda, "Buharlaşma Kalıntısı" parametresinin referans sınır değerinin TS 2178 standardına göre en çok 100 olması gerektiği, deney yöntemi olarak TS EN 15470 metodu kullanılarak yapılan analizde "Buharlaşma Kalıntısı" parametresinin ölçüm değerinin 127 çıktığı ifade edilmiştir.

Sadece "Buharlaşma Kalıntısı" parametresi yönünden standarda uygun olmadığı gerekçesi ile idari yaptırım uygulanması üzerine yaşanan benzer bir uyuşmalıkta, Dairemizin 26/12/2022 tarih ve E:2019/220, E:2020/2172 sayılı ara kararlarıyla ODTÜ Petrol Araştırma Merkezi'nden ve Türkiye Petrol Rafinerileri Anonim Şirketi'nden, "yalnızca 'Buharlaşma Kalıntısı' parametresi yönünden teknik düzenlemelere aykırı bulunan numuneye, sonradan herhangi bir müdahalede bulunulup bulunulamayacağının, müdahale imkânı var ise, diğer bütün parametreler sınır değerlere uygun tutulmak suretiyle sadece 'Buharlaşma Kalıntısı' parametresinin sonradan müdahale ile standardının altında veya üzerinde olacak şekilde değiştirilmesinin teknik olarak mümkün olup olmadığının ve bu durumun farklı bir sebebe (numune kabının temiz olmaması, usulüne uygun numune alınmaması, tank homojen hâle getirilmeden numune alınması, dip seviyeden numune alınması gibi) bağlı olarak ortaya çıkıp çıkmayacağının sorulmasına" karar verilmiş; ODTÜ Petrol Araştırma Merkezi'nce verilen 19/04/2023 tarihli cevabi yazıda; "...Buharlaşma kalıntısı sonucunun standardın altında veya üstünde olacak şekilde değiştirilebilmesi için numune tüpündeki numunenin değiştirilmesi gerekmektedir. Böyle bir durumda, sadece buharlaşma kalıntısı sonucu değil aynı zamanda kompozisyon, yoğunluk gibi diğer parametrelerin de değişmesi söz konusu olacaktır. ... Buharlaşma kalıntısı değerinin TS 2178'e göre en çok 60 mg/kg olması gerekirken daha yüksek çıkması, numunenin kendi özelliğinden kaynaklanabileceği gibi numune kabının her numune alımı öncesinde temizlenmemesi, numune alınan tankın temizliğinin yapılmaması ve numune aktarma hatlarının ve bağlantı elemanlarının temiz olmaması gibi durumlardan da kaynaklanabilmektedir. Ayrıca, tank içeriği homojen hale getirilmeden numune alınması nedeniyle temsili bir numune elde edilememesinin ve/veya numune alınan kabın dip seviyesinden numune alınmasının da buharlaşma kalıntısı sonucunun yüksek çıkmasına neden olabileceği değerlendirilmiştir."; Türkiye Petrol Rafinerileri Anonim Şirketi'nce verilen 27/04/2023 tarihli cevabi yazıda, "Buharlaşma Kalıntısını, LPG içindeki çözünmüş olan ve 105 C'ye kadar buharlaşamayan kalıntı miktarı belirlemektedir. Dolayısıyla buharlaşma miktarının değiştirilebilmesi için, numune tüpü içindeki LPG'nin değiştirilmesi yani içindeki numunenin boşaltılıp yeniden doldurulması gereklidir. Böyle bir durumda buharlaşma kalıntısı ile beraber, hidrokarbon kompozisyon yapısı ve buna bağlı, buhar basıncı, MON, yoğunluk gibi pek çok parametre de değişecektir... Numune tüpünün temiz olmaması durumunda, numune tüpü imalatından kalan yağlar veya iyi yıkanmayan tüpün bir önceki numuneden kalan buharlaşma kalıntı bakiyesinden etkilenerek yüksek çıkma ihtimali söz konusu olabilir. TS EN 4257 LPG Numune Alma Standardında belirlenen şartlara göre, yani usulüne uygun numune alınmaması, tank homojen hale getirilmeden ve dip seviyeden numune alma durumunda, buharlaşma kalıntısı ve diğer tüm parametrelerin sonucu, tank içerisindeki LPG'yı temsil etmeyebilir..." şeklinde açıklamalar yapıldığı görülmüştür.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, bahse konu LPG'ye müdahalenin numunenin değiştirilmesi suretiyle yapılabileceği belirtilmekle birlikte, böyle bir müdahale durumunda diğer parametrelerde de (kompozisyon, yoğunluk vb.) değişiklik olmasının bekleneceği, uyuşmazlık konusu olayda davacıya ait tesisten alınan numunenin analizi sonucunda düzenlenen LPG muayene raporunda, analizi yapılan LPG'nin diğer parametrelerinde bir aykırılık olmadığının tespit edildiği, davacının LPG'ye müdahale ettiğine ilişkin somut bir tespite de yer verilmediği, diğer taraftan, TS EN ISO 4257 standardında numune almak için tankın homojen hale getirilmesinin önerildiği, homojen hale getirilmeden numune alınmasının anılan parametrenin yüksek çıkmasına neden olabileceği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, akredite laboratuvarlar tarafından verilen görüşler de göz önünde bulundurulduğunda, numunenin sadece "Buharlaşma Kalıntısı" parametresinin teknik düzenlemelere aykırı çıkması, diğer parametrelerin uygun bulunması, davacının numune alınan LPG'ye herhangi bir müdahalesinin olduğuna ve piyasaya teknik düzenlemelere aykırı akaryakıt arz ettiğine dair somut bir tespitin de bulunmaması karşısında, davacının LPG'yi teknik düzenlemelere uygun olarak arz etme yükümlülüğünü yerine getirmediğinden söz etmeye imkan bulunmadığından, dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle;

1.Davacının temyiz isteminin kabulüne;

2.Davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,

3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 24/03/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.