Danıştay 4. Daire Başkanlığı

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2024/1927 E.  ,  2024/7065 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istem: İstanbul İli, Arnavutköy İlçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmaza izinsiz hafriyat toprağı döküldüğünün tespit edilmesi üzerine, 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesi ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği’nin 13. maddesinin ihlal edildiği gerekçesiyle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi ve 23. maddesi uyarınca davacı şirkete 1.103.220,00 TL para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığının... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dosya içeriğinde bulunan tespit tutanağı, fotoğraflar ve diğer belgelerin incelenmesi neticesinde, izinsiz olarak davacıya ait araçla hafriyat toprağı dökümü yapıldığı konusunda şüphe bulunmaması ve belirlenen bu fiil kapsamında davacı şirket hakkında daha önce uygulanan birden fazla idari yaptırım da göz önünde bulundurulduğunda, tekerrür hükümleri uygulanarak iki kat arttırılan uygulanan idari para cezasında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle, davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; dava konusu işlemin temel idari para cezası ile tekerrürden dolayı 1.kat artırlımak suretiyle uygulanan 735.480,00 TL'lik kısmı yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı, ikinci kat arttırıma ilişkin 367.740,00 TL kısmı yönünden yapılan incelemede ise; dava dosyasının ve UYAP kayıtlarının birlikte incelenmesinden; 2872 sayılı Kanununun 20/(r) maddesi uyarınca davacı adına 270.000,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarihli ve (...) sayılı işlemin iptali istemiyle açılan davada, dava konusu işlemin iptali yolundaki ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun Dairelerinin 28/09/2022 tarih E:2022/1099, K:2022/1502 sayılı kararı ile kabul edilerek istinafa konu kararın kaldırılmasına, davanın reddine karar verildiği, anılan karara karşı davacı tarafından yapılan temyiz başvurusunun Danıştay Altıncı Dairesinin 08/05/2023 tarihli ve E:2022/8439, K:2023/4496 sayılı kararı ile reddedilerek Dairelerinin kararının kesin olarak onandığı; yine aynı fiili nedeniyle davacı hakkında 270.000,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin ...... tarihli ve (...) sayılı işlemin iptali istemiyle açılan davada, dava konusu işlemin iptali yolundaki....İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K... sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusu üzerine Dairelerinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile istinafa konu kararın kaldırılmasına, davanın reddine karar verildiği, söz konusu karara karşı davacı tarafından yapılan temyiz başvurusunun Danıştay Altıncı Dairesinin 08/05/2023 tarih E:2022/8077, K:2023/4490 sayılı kararı ile reddedilerek Dairelerinin bahse konu kararının kesin olarak onandığı; davacı hakkında 2872 sayılı Kanunun 20/(r) ve 23.maddesi uyarınca bir kat arttırılmak suretiyle 540.000,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarihli ve (...) sayılı işlemin iptali istemiyle açılan davada, dava konusu işlemin iptali yolundaki ....İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusu üzerine Dairelerinin 28/09/2022 tarih E:2022/1107, K:2022/1504 sayılı kararı ile davalı idarenin istinaf başvurusunun dava konusu işlemin tekerrür nedeniyle verilen 270.000,00 TL idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden gerekçeli olarak reddine, istinaf başvurusunun kısmen kabulü ile temel para cezası olan 270.000,00 TL idari para cezası yönünden istinafa konu kararın kaldırılmasına ve bu kısım yönünden davanın reddine karar verildiği, bahse konu karara karşı taraflarca karşılıklı olarak temyiz talebinde bulunulması üzerine Danıştay Altıncı Dairesinin 08/05/2023 tarih E:2022/8353, K:2023/4494 sayılı kararı ile Daire kararının kesin olarak onanmasına karar verildiğinin anlaşıldığı; bu durumda, davacı hakkında 2872 sayılı Kanunun 20/(r) ve 23.maddesi uyarınca bir kat arttırılmak suretiyle verilmiş ve davacıya tebliğ edilmiş bir idari para cezası kararı bulunmadığından dava konusu işleme esas fiili nedeniyle anılan yasa hükümleri uyarınca bir kat arttırılmak suretiyle idari para cezası verilmesi gerekirken iki kat arttırılmak suretiyle verilen 1.103.220,00 TL idari para cezasının tekerrüre ilişkin bulunan 367.740,00 TL'lik kısmında hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle, davacının istinaf talebinin kısmen reddine, kısmen kabulüne, ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının kısmen kaldırılmasına, dava konusu işlemin 367.740,00 TL'lik kısmının iptaline, dava konusu işlemin 735.480,00-TL'lik kısmı yönünden istinaf talebinin reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından; dava konusu işlemin usul ve yasaya uygun olarak tesis edildiği iddia edilerek, temyize konu kararın iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmüştür. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Cevap verilmemiştir. TETKİK HÂKİMİ:... DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin tekerrüre ilişkin kısmının yargılaması yapılırken, idare tarafından dosyaya sunulan ve tekerrüre esas alındığı belirtilen idari işlemlerin incelenmek suretiyle karar verilmesi gerektiği gerekçesiyle Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.Temyiz isteminin reddine,

2.Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ......tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyiz edilen kısmının ONANMASINA,

3.Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,

4.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de İdare Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın anılan İdare Mahkemesine gönderilmesine, 05/12/2024 tarihinde, oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi. (X) KARŞI OY :

Hukuk devleti ilkesinin en temel özellikleri “hukuki güvenlik”, “belirlilik” ve "öngörülebilirlik" ilkeleridir. İdarenin faaliyetlerinin önceden öngörülebilir, tahmin edilebilir olması, İdarenin tek yanlı işlem yapma üstünlüğüne karşı, güvence niteliğindeki kurallarla (bireylere katılma, dinleme ve savunma hakkı gibi haklar tanınarak) birey ile idare arasında denge sağlanması doktrinde hukuki güvenlik ilkesinin gerekleri arasında sayılmaktadır. Belirlilik ilkesi ise, kanun düzenlemelerini ve bu düzenlemeler uyarınca tesis edilecek işlemlerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu tedbirler içermesini ifade eder. Belirlilik ilkesi, hukuki güvenlikle bağlantılı olup birey, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuki müeyyidenin veya neticenin bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir.

Bu ilkelerin idare hukukuna yansıması, idarenin işlem ve eylemlerinde belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine uygun hareket etmek suretiyle, idare edilenlerin idarenin davranışları yüzünden beklenmedik durumlarla karşılaşmalarının önlenmesi, kendi hayatları ve gelecekleri hakkında makul kararlar alabilmelerine imkan tanınmasıdır.

İdari yaptırımların idari işlem niteliğinde oldukları kuşkusuzdur. Bu nedenle idari yaptırımların da İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinde sayılan yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygun olarak tesis edilmeleri gerekir.

Gerekçe ise idari işlemin sebep unsurunun bir öğesi olarak değerlendirilmekte ve işlemin sebebinin gösterilmesini ifade etmektedir. İdari işlemde gerekçenin gösterilmesi ile işlemin muhatabına işlemin tesis edilme sebebi hakkında bilgi verilmektedir.

İdari işlemin maddi ve hukuki gerekçesinin işlemde belirtilmesi, ilgilisine itiraz ya da dava yoluna başvurma hususunda yol göstermekte iken, idareyi de hukuka uygun işlem tesis etmeye zorlamaktadır.

Bu kapsamda, gerekçenin gösterilmesi dava hakkı ile de yakından ilgilidir. Başka deyişle, dava açma hakkının tam olarak kullanılabilmesi için işlemin bilinmesi yeterli olmayıp, işlemin tesis edilmesinin maddi ve hukuki sebeplerinin yani gerekçesinin de bilinmesi zorunludur.

Bir başka ifade ile, idarenin işlemlerinin belirli, açık, kesin ve anlaşılır olması gerekmektedir. Bu nedenle bir idari işlem hangi maddi ve hukuki nedene dayalı olarak tesis edilmiş ise, işleme dayanak oluşturan bu sebebin açık ve kesin bir şekilde işlemde belirtilmesi zorunludur. Aksi takdirde, bu konudaki bir belirsizlik kişinin idari işlemin maddi ve hukuki sebebi konusunda duraksamaya düşmesine, bunun akabinde bu işleme karşı yetkili mercilere itiraz hakkını ya da yargı mercileri önünde dava açma hakkını gereği gibi kullanamamasına neden olabilecektir. Böyle bir durumun hukuk devleti ilkesini, kişinin hak arama özgürlüğünü zedeleyeceği açıktır.

Yargı organı bakımından ise, dava konusu işlemde işlemin gerekçesinin belirtilmiş olması, işlemin sebep unsuru yönünden yapılacak denetim yönünden önemli ve gereklidir. Dava aşamasında, idari yargı yerinin talebi üzerine idari işlemin gerekçesinin idarece bildirilebileceği düşünülse de, bu durum ilgilinin işlemde yer alan somut gerekçeyi görerek yargı yoluna başvurma konusunda iradesini netleştirmesi yönünden önemli olduğu gibi ilgilisinin işlemin hukuka uygun olup olmadığını değerlendirmesi, yargı yoluna başvurması halinde de dava hakkının etkin bir şekilde kullanılabilmesi yönünden de önemlidir. Hukuk devletinde idarenin davranışlarının belli ölçüde belirli ve öngörülebilir olması, hukuk devletinin bir gereği olan idarenin kanuniliği ilkesi uyarınca da, idarece tesis edilen işlemlerin gerekçelendirilmesi, yasal ve maddi/fiili dayanağının işlemde gösterilmesi gerekmektedir.

İdarenin kanuniliği ilkesi gereğince her idari işlemin yasal dayanağının bulunması gereklidir. İşlemin yasal dayanağının olması, uygulanan mevzuat hükmünün yanısıra işlemin tesisine dayanak maddi olayın, fiili sebebin de işlemde gösterilmesini gerekli kılar. İdari işlemler hakkında açılan iptal davalarında, idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygunluğu denetlenmektedir. Farklı kanunlarda, birbirinden farklı olaylar ve bu olaylara uygulanacak farklı usuller öngörülmüştür. Dolayısıyla idarelerce bir işlem tesis edilirken, bu işlemin dayanağı yasal düzenlemenin belirtilmesinin yanısıra işlemin tesisine sebep maddi ve fiili nedenin gösterilmesi, yargı yerince de bu husus dikkate alınarak bir inceleme yapılması gerekmektedir. 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 20. maddesinde, işlenmesi halinde ilgilisine idari para cezası uygulanması öngörülen fiiller düzenlenmiştir. Söz konusu fiillerden birinin gerçekleştirilmesi halinde idareye bu sebeplere dayanarak fiili gerçekleştirene idari para cezası uygulama yetki ve sorumluluğu verilmiş, anılan Kanunun 23. maddesinde ise, bu Kanunda belirtilen idarî para cezalarının bu cezaların verilmesini gerektiren fiillerin işlenmesinden itibaren üç yıl içinde birinci tekrarında bir kat, ikinci ve müteakip tekrarında iki kat artırılarak verillmesi öngörülmüştür.

İdarece yukarıda belirtilen mevzuat uyarınca para cezası verilebilmesi için öncelikle idari yaptırım öngörülen fiilin yani maddi olayın usulüne uygun olarak ve şüpheye mahal bırakmayacak şekilde tespit edilmesi, daha sonra yasada çizilen çerçeve içinde, hukuka uygun olarak para cezasının tesis edilmesi ayrıca işlemin dayanağı ve gerekçesi olan maddi ve hukuki sebeplerin de tesis edilen idari yaptırım kararında gösterilmesi hukuk güvenliği, belirlilik ve yasal yönetim ilkelerinin gereğidir.

Çevre Kanunu ve ilgili Yönetmeliklerinde tanımlanan ve gerçekleştirilmesi halinde para cezası yaptırımı öngörülen fiiller nedeniyle para cezası tesis edilebilmesi için idarenin öncelikle anılan mevzuatta tanımlanan fiilin gerçekleştiğini usulüne uygun şekilde tespit etmesi, bu tespite dayanarak tesis edeceği idari yaptırım kararında da, işlemin dayanağı tespit tutanağını, tespit edilen fiili (maddi olay), bu fiilin karşılığı olarak idari para cezası verilmesini öngören hukuki sebepleri, verilecek para cezasının miktarının belirlenmesinde dikkate alınan varsa önceki fiil ve hukuki sebepleri göstermesi gerektiği gibi, anılan Kanunun 23. maddesi uygulanmış ise, bu maddenin uygulanmasına dayanak alınan önceki fiil (tespit) ve para cezalarının da idari yaptırım kararında gösterilmesi gerekmektedir.

Diğer taraftan anılan Kanunun 23. maddesinde düzenlenen, aynı fiilin tekrarı halinde verilecek cezanın artırılması, daha önce verilen cezanın ıslah edici olmadığı ve failin suç işleme konusundaki ısrarının daha ağır bir cezayı gerektirdiği düşüncesine dayandığı göz önünde bulundurulduğunda, idari yaptırım gerektiren bir fiile yönelik yaptırım kararı alınıp ilgilisine tebliğ edilmediği sürece bu fiilin tekerrüre esas alınması mümkün olmadığından para cezasına ilişkin yaptırım kararında gösterilen ve tekerrür hükümlerinin uygulanmasına dayanak alınan önceki fiil ve cezaların da idari yaptırım kararında açık ve somut olarak gösterilmesi, yargılama aşamasında ise, tekerrüre dayanak idari (ve varsa yargısal) süreçlerin Mahkemesince işlemde gösterilen fiili ve hukuki sebepler bağlamında incelenerek bunların tekerrür hükmünün uygulanmasına elverişli olup olmadıklarının belirlenmesi gerekmektedir.

İdari yargı merciilerinde görülmekte olan bir davada, idare tarafından işleme dayanak hukuki ya da maddi gerekçenin gösterilmemiş olması ya da idarece işleme gerekçe olarak gösterilen nedenin ya da mevzuat hükmünün olayda uygulanabilir nitelikte olmadığının belirlenmiş olması durumunda, idari yargı yerince, dosyanın incelenmesi sonucu başka bir neden ya da mevzuat hükmü saptanarak idarenin ileri sürdüğü neden ya da mevzuat hükmü bir yana bırakılmak suretiyle dosyada saptanan nedene ya da mevzuat hükmüne göre uyuşmazlığın çözümlenmesi, idare hukukunda "sebep ikamesi" olarak adlandırılmaktadır.

Hukukun genel ilkelerinden biri olan "ne bis in idem" ilkesi uyarınca, bir kişinin tek bir eylemden dolayı iki ayrı cezaya çarptırılması olanaklı değildir. Bu ilkeye göre, kişinin suç teşkil eden kaç eylemi varsa o kadar suç ve o kadar ceza olmalıdır. Bu ilke, tek bir eylemden dolayı iki farklı cezalandırma yapılmasını ve kişinin hukuka aykırı eyleminden dolayı birden fazla cezai sorumluluğuna gidilmesini engelleyen bir ilkedir. Anılan ilke uyarınca ortada birbirinin devamı niteliğinde olan fiillerin bulunması durumunda da, birden fazla idari yaptırım uygulanamayacağı gibi aynı fiil aynı nitelikteki birden fazla idari yaptırım kararına esas alınamayacaktır.

Yukarıda belirtildiği üzere, aynı fiil nedeniyle aynı nitelikte birden fazla para cezası verilmesi ne (non) bıs in idem ilkesine aykırı olacaktır. Bu ilkenin tekerrür hükümleri yönünden uygulanması ise, daha önce aynı kişi tarafından gerçekleştirilen ve idarece tespit edilerek para cezası yaptırımına bağlanan ve ilgilisine tebliğ edilen fiilin, birden fazla para cezasının tesisinde tekerrüre dayanak alınamayacağı şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Buna göre, gerçekleştirilen ilk fiil nedeniyle tesis ve tebliğ edilen para cezasının, şartları varsa ancak bir ve iki kat fazlasıyla para cezalarının uygulanmasında dikkate alınabileceğinden, bir ya da iki kat fazlasıyla para cezalarının verilmesinden sonra aynı fiilin tekrarı nedeniyle uygulanacak diğer para cezalarında bahse konu ilk uygulanan para cezasının, tekerrür hükmünün uygulanmasında yeniden dikkate alınması yukarıda belirtilen ilkeye aykırı olacaktır. Bu nedenle, ilk uygulanan para cezasının ikinci tekrardan sonra verilecek diğer para cezalarında tekerrür hükmünün uygulanmasına dayanak alınmaması ve tekerrüre esas para cezasına ilişkin işlemlerin dava konusu olması halinde Mahkemesince bu hususun ayrıca araştırılması gerekmektedir. 2872 sayılı Kanunun 20. ve 23. maddeleri uygulanmak suretiyle para cezası verilmesine ilişkin tesis edilen işlemde, tekerrüre esas alınan idari yaptırım kararının gösterilmediği, davalı idare tarafından savunma aşamasında, dava konusu işlemde tekerrür hükümlerinin uygulanmasının dayanağı olarak, davacı hakkında daha önce uygulanmış somut bir idari yaptırım kararının hangisinin tekerrüre esas alındığı belirtilmeksizin davacı hakkında daha önce uygulanmış idari yaptırım kararlarının dosyaya sunulduğu, başka deyişle idare tarafından işlemde ya da savunmada tekerrüre esas tespit ve uygulanan para cezalarının açık ve somut olarak gösterilmediği İdare Mahkemesince, bakılan dosya içeriğinden resen, tekerrüre esas olabilecek nitelikte idari yaptırım kararı tespit edilerek sebep ikamesi yapıldığı, bu durumun ise idarenin yerine geçerek karar verilmesine neden olacağından böyle bir yöntemin yargılama usulünde uygulanması mümkün değildir.

Uyuşmazlıkta; davalı idare tarafından tekerrür hükümleri uygulanmak suretiyle temel para cezası iki kat arttırılarak para cezası verildiği, ancak dava konusu idari yaptırım kararında tekerrüre esas alınan idari yaptırım kararının gösterilmediği, İdare Mahkemesinin 02/03/2023 tarihli ara kararına istinaden idarece daha önce davacı hakkında uygulanan 3 adet idari yaptırım kararının bildirilmesi üzerine, davacı şirket hakkında uygulanan birden fazla idari yaptırım kararı verildiği de göz önünde bulundurularak Mahkemesince davanın reddine karar verildiği, bu karara karşı davacı tarafından yapılan istinaf başvurusu üzerine ise temyize konu kararda; dosyadaki bilgi ve belgeler ile UYAP kayıtlarının birlikte değerlendirilmesi sonucu, davacı hakkında daha önce uygulandığı anlaşılan...tarihli, ... sayılı,...tarihli, ... sayılı ve ...... tarihli, ... sayılı idari yaptırım kararlarına göre, izinsiz hafriyat dökümü fiillerinin tespit edildiği tarihler ile bu fiillere uygulanan kararların tarihleri ve bu kararların tebliğ tarihleri dikkate alındığında, tekerrür hükümlerinin bir kat artırılarak uygulanabileceği belirtilerek, istinaf isteminin kısmen kabulü ile dava konusu işlemin 367.740,00 TL'lik (tekerrüre ilişkin) kısmının iptaline, 735.480,00 TL'lik kısmı yönünden ise istinaf isteminin reddine karar verildiği anlaşılmıştır.

Bu durumda; tekerrür hükümlerinin uygulanmasına dayanak tespit ve yaptırımların işlemde gösterilmemesi nedeniyle dava konusu işlemin tekerrüre ilişkin kısmının yukarıda açıklanan gerekçe ile tamamının iptalinin gerektiği, ancak temyiz başvurusunun sadece davalı idare tarafından yapılmış olduğu gözetildiğinde, dava konusu işlemin tekerrüre ilişkin kısmı yönünden verilen kısmen iptal kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmayan Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararının, temyiz edilen kısmının gerekçesi değiştirilmek suretiyle onanması gerektiği düşüncesiyle, kararın iptale ilişkin kısmının aynen onanması yönündeki Dairemiz kararına katılmıyorum.