Danıştay 4. Daire Başkanlığı

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2024/1386 E.  ,  2024/7607 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istem: 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesi ve Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin 13.maddesinin ihlal edildiğinden bahisle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi ile 23. maddesi uyarınca davacıya 1.103.220,00-TL para cezası verilmesine dair ... tarih ve ... karar defteri sıra numaralı İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı işleminin iptaline karar verilmesi istenilmiştir

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacının idarece izin verilen yerler dışına hafriyat nitelikli malzeme döktüğünün usulüne uygun olarak tespit edilmesi ve davacı hakkında uygulanan tekerrüre ilişkin ikinci idari para cezasının 13/06/2022 tarihinde verillerek 22/06/2022 tarihinde tebliğ edilmiş olması, üçüncü para cezasına dayanak olan fiilin, ikinci para cezasına dayanak olan fiille aynı gün olan 18/11/2021 tarihinde işlenmiş olması, dava konusu idari para cezasına ilişkin fiilin ise 22/06/2022 tarihinde tespit edilmiş olması karşısında 2872 sayılı yasanın 23. maddesinin somut olayda uygulanma koşullarının oluşmadığı gerekçesiyle dava konusu para cezasının 367.740,00-TL'lik kısmı (temel para cezasına ilişkin kısım) yönünden davanın reddine, 735.480,00-TL'lik kısmının ise (tekerrür nedeniyle arttırılan kısım) iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; dava dosyası ve Uyap kayıtlarının incelenmesinden; davacı hakkında ... tarihli ve ... sayılı işlemle verilen 270.000,00 TL idari para cezasına karşı 08/07/2021 tarihinde ... İdare Mahkemesi'nin E:... sayılı dosyasında açılan davada ... tarih ve K:... sayılı kararla dava konusu işlemin iptali yönünde verilen kararın Dairelerinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla istinaf başvurusunun kabulüne, bahse konu kararın kaldırılmasına ve davanın reddine karar verildiği, söz konusu karara karşı yapılan temyiz başvurusunun Danıştay 4. Dairesinin E:2023/11739 sayılı dosyasında inceleme aşamasında olduğu, davacı hakkında ... tarihli tutanağa dayalı olarak ...tarihli ... sayılı işlemle bir kat artırılmak suretiyle 540.000,00 TL idari para cezası verilmesine karar verildiği, söz konusu kararın 22/06/2022 tarihinde davacıya tebliğ edildiği, davaya konu işleme esas tespitin ise aynı tarihte yapıldığı, davacı hakkında tekerrür hükümlerinin uygulanmasına esas alınan işlemlerin tebliği ve bu işlemlere esas tespit tarihleri dikkate alındığında, 2872 sayılı Kanun'un 23. maddesi uyarınca temel para cezasıyla birlikte bir kat artırılmak suretiyle 735.480,00 TL idari para cezası verilmesi gerektiğinden dava konusu işlemin tekerrüre ilişkin kısmının tamamının iptali yönünde verilen istinafa konu kararda bu yönüyle hukuki isabet görülmediği gerekçesiyle davalı idarenin istinaf talebinin kısmen reddine, kısmen kabulüne, İdare Mahkemesi kararının kısmen kaldırılmasına, dava konusu para cezasının 367.740,00-TL'lik kısmı (tekerrür nedeniyle bir arttırılan kısım) yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davanın süre aşımı yönünden reddine karar verilmesi gerektiği, tekerrür hükümlerinin uygulanmasının koşullarının mevcut olduğu, dava konusu idari para cezasının tamamı bakımından davanın reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Cevap verilmemiştir. TETKİK HÂKİMİ: ... DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Uyuşmazlıkta, Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesince, davalı idare tarafından dava konusu işlemin tesisinde tekerrür hükümlerinin uygulanmasına esas alındığı belirtilerek dosyaya sunulan davacı hakkında aynı fiil nedeniyle uygulanmış idari yaptırım kararları arasında gösterilmeyen... tarih ve ... karar defteri sıra numaralı idari yaptırım kararı UYAP üzerinden resen tespit edilerek tekerrür hükümlerinin uygulanmasına ilişkin koşulların oluştuğu gerekçesiyle hüküm kurulmuş ise de temyiz başvurusunun sadece davalı idare tarafından yapılmış olması nedeniyle belirtilen husus yönünden aleyhe bozma yasağı kapsamında değerlendirme yapılmamıştır. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.Temyiz isteminin reddine,

2.Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi .... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının ONANMASINA,

3.Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,

4.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de İdare Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesine, 18/12/2024 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi. (X) KARŞI OY:

Hukuk devleti ilkesinin en temel özellikleri “hukuki güvenlik”, “belirlilik” ve "öngörülebilirlik" ilkeleridir. İdarenin faaliyetlerinin önceden öngörülebilir, tahmin edilebilir olması, İdarenin tek yanlı işlem yapma üstünlüğüne karşı, güvence niteliğindeki kurallarla (bireylere katılma, dinleme ve savunma hakkı gibi haklar tanınarak) birey ile idare arasında denge sağlanması doktrinde hukuki güvenlik ilkesinin gerekleri arasında sayılmaktadır. Belirlilik ilkesi ise, kanun düzenlemelerini ve bu düzenlemeler uyarınca tesis edilecek işlemlerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu tedbirler içermesini ifade eder. Belirlilik ilkesi, hukuki güvenlikle bağlantılı olup birey, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuki müeyyidenin veya neticenin bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir.

Bu ilkelerin idare hukukuna yansıması, idarenin işlem ve eylemlerinde belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine uygun hareket etmek suretiyle, idare edilenlerin idarenin davranışları yüzünden beklenmedik durumlarla karşılaşmalarının önlenmesi, kendi hayatları ve gelecekleri hakkında makul kararlar alabilmelerine imkan tanınmasıdır.

İdari yaptırımların idari işlem niteliğinde oldukları kuşkusuzdur. Bu nedenle idari yaptırımların da İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinde sayılan yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygun olarak tesis edilmeleri gerekir.

Gerekçe ise idari işlemin sebep unsurunun bir öğesi olarak değerlendirilmekte ve işlemin sebebinin gösterilmesini ifade etmektedir. İdari işlemde gerekçenin gösterilmesi ile, işlemin muhatabına işlemin tesis edilme sebebi hakkında bilgi verilmektedir.

İdari işlemin maddi ve hukuki gerekçesinin işlemde belirtilmesi, ilgilisine itiraz ya da dava yoluna başvurma hususunda yol göstermekte iken, idareyi de hukuka uygun işlem tesis etmeye zorlamaktadır.

Bu kapsamda, gerekçenin gösterilmesi dava hakkı ile de yakından ilgilidir. Başka deyişle, dava açma hakkının tam olarak kullanılabilmesi için işlemin bilinmesi yeterli olmayıp, işlemin tesis edilmesinin maddi ve hukuki sebeplerinin yani gerekçesinin de bilinmesi zorunludur.

Bir başka ifade ile, idarenin işlemlerinin belirli, açık, kesin ve anlaşılır olması gerekmektedir. Bu nedenle bir idari işlem hangi maddi ve hukuki nedene dayalı olarak tesis edilmiş ise, işleme dayanak oluşturan bu sebebin açık ve kesin bir şekilde işlemde belirtilmesi zorunludur. Aksi takdirde, bu konudaki bir belirsizlik kişinin idari işlemin maddi ve hukuki sebebi konusunda duraksamaya düşmesine, bunun akabinde bu işleme karşı yetkili mercilere itiraz hakkını ya da yargı mercileri önünde dava açma hakkını gereği gibi kullanamamasına neden olabilecektir. Böyle bir durumun hukuk devleti ilkesini, kişinin hak arama özgürlüğünü zedeleyeceği açıktır.

Yargı organı bakımından ise, dava konusu işlemde işlemin gerekçesinin belirtilmiş olması, işlemin sebep unsuru yönünden yapılacak denetim yönünden önemli ve gereklidir. Dava aşamasında, idari yargı yerinin talebi üzerine idari işlemin gerekçesinin idarece bildirilebileceği düşünülse de, bu durum ilgilinin işlemde yer alan somut gerekçeyi görerek yargı yoluna başvurma konusunda iradesini netleştirmesi yönünden önemli olduğu gibi ilgilisinin işlemin hukuka uygun olup olmadığını değerlendirmesi, yargı yoluna başvurması halinde de dava hakkının etkin bir şekilde kullanılabilmesi yönünden de önemlidir. Hukuk devletinde idarenin davranışlarının belli ölçüde belirli ve öngörülebilir olması, hukuk devletinin bir gereği olan idarenin kanuniliği ilkesi uyarınca da, idarece tesis edilen işlemlerin gerekçelendirilmesi, yasal ve maddi/fiili dayanağının işlemde gösterilmesi gerekmektedir.

İdarenin kanuniliği ilkesi gereğince her idari işlemin yasal dayanağının bulunması gereklidir. İşlemin yasal dayanağının olması, uygulanan mevzuat hükmünün yanısıra işlemin tesisine dayanak maddi olayın, fiili sebebin de işlemde gösterilmesini gerekli kılar. İdari işlemler hakkında açılan iptal davalarında, idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygunluğu denetlenmektedir. Farklı kanunlarda, birbirinden farklı olaylar ve bu olaylara uygulanacak farklı usuller öngörülmüştür. Dolayısıyla idarelerce bir işlem tesis edilirken, bu işlemin dayanağı yasal düzenlemenin belirtilmesinin yanısıra işlemin tesisine sebep maddi ve fiili nedenin gösterilmesi, yargı yerince de bu husus dikkate alınarak bir inceleme yapılması gerekmektedir. 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 20. maddesinde, işlenmesi halinde ilgilisine idari para cezası uygulanması öngörülen fiiller düzenlenmiştir. Söz konusu fiillerden birinin gerçekleştirilmesi halinde idareye bu sebeplere dayanarak fiili gerçekleştirene idari para cezası uygulama yetki ve sorumluluğu verilmiş, anılan Kanunun 23. maddesinde ise, bu Kanunda belirtilen idarî para cezalarının bu cezaların verilmesini gerektiren fiillerin işlenmesinden itibaren üç yıl içinde birinci tekrarında bir kat, ikinci ve müteakip tekrarında iki kat artırılarak verillmesi öngörülmüştür.

İdarece yukarıda belirtilen mevzuat uyarınca para cezası verilebilmesi için öncelikle idari yaptırım öngörülen fiilin yani maddi olayın usulüne uygun olarak ve şüpheye mahal bırakmayacak şekilde tespit edilmesi, daha sonra yasada çizilen çerçeve içinde, hukuka uygun olarak para cezasının tesis edilmesi ayrıca işlemin dayanağı ve gerekçesi olan maddi ve hukuki sebeplerin de tesis edilen idari yaptırım kararında gösterilmesi hukuk güvenliği, belirlilik ve yasal yönetim ilkelerinin gereğidir.

Çevre Kanunu ve ilgili Yönetmeliklerinde tanımlanan ve gerçekleştirilmesi halinde para cezası yaptırımı öngörülen fiiller nedeniyle para cezası tesis edilebilmesi için idarenin öncelikle anılan mevzuatta tanımlanan fiilin gerçekleştiğini usulüne uygun şekilde tespit etmesi, bu tespite dayanarak tesis edeceği idari yaptırım kararında da, işlemin dayanağı tespit tutanağını, tespit edilen fiili (maddi olay), bu fiilin karşılığı olarak idari para cezası verilmesini öngören hukuki sebepleri, verilecek para cezasının miktarının belirlenmesinde dikkate alınan varsa önceki fiil ve hukuki sebepleri göstermesi gerektiği gibi, anılan Kanunun 23. maddesi uygulanmış ise, bu maddenin uygulanmasına dayanak alınan önceki fiil (tespit) ve para cezalarının da idari yaptırım kararında gösterilmesi gerekmektedir.

Diğer taraftan anılan Kanunun 23. maddesinde düzenlenen, aynı fiilin tekrarı halinde verilecek cezanın artırılması, daha önce verilen cezanın ıslah edici olmadığı ve failin suç işleme konusundaki ısrarının daha ağır bir cezayı gerektirdiği düşüncesine dayandığı göz önünde bulundurulduğunda, idari yaptırım gerektiren bir fiile yönelik yaptırım kararı alınıp ilgilisine tebliğ edilmediği sürece bu fiilin tekerrüre esas alınması mümkün olmadığından para cezasına ilişkin yaptırım kararında gösterilen ve tekerrür hükümlerinin uygulanmasına dayanak alınan önceki fiil ve cezaların da idari yaptırım kararında açık ve somut olarak gösterilmesi, yargılama aşamasında ise, tekerrüre dayanak idari (ve varsa yargısal) süreçlerin Mahkemesince işlemde gösterilen fiili ve hukuki sebepler bağlamında incelenerek bunların tekerrür hükmünün uygulanmasına elverişli olup olmadıklarının belirlenmesi gerekmektedir.

İdari yargı merciilerinde görülmekte olan bir davada, idare tarafından işleme dayanak hukuki ya da maddi gerekçenin gösterilmemiş olması ya da idarece işleme gerekçe olarak gösterilen nedenin ya da mevzuat hükmünün olayda uygulanabilir nitelikte olmadığının belirlenmiş olması durumunda, idari yargı yerince, dosyanın incelenmesi sonucu başka bir neden ya da mevzuat hükmü saptanarak idarenin ileri sürdüğü neden ya da mevzuat hükmü bir yana bırakılmak suretiyle dosyada saptanan nedene ya da mevzuat hükmüne göre uyuşmazlığın çözümlenmesi, idare hukukunda "sebep ikamesi" olarak adlandırılmaktadır.

Hukukun genel ilkelerinden biri olan "ne bis in idem" ilkesi uyarınca, bir kişinin tek bir eylemden dolayı iki ayrı cezaya çarptırılması olanaklı değildir. Bu ilkeye göre, kişinin suç teşkil eden kaç eylemi varsa o kadar suç ve o kadar ceza olmalıdır. Bu ilke, tek bir eylemden dolayı iki farklı cezalandırma yapılmasını ve kişinin hukuka aykırı eyleminden dolayı birden fazla cezai sorumluluğuna gidilmesini engelleyen bir ilkedir. Anılan ilke uyarınca ortada birbirinin devamı niteliğinde olan fiillerin bulunması durumunda da, birden fazla idari yaptırım uygulanamayacağı gibi aynı fiil aynı nitelikteki birden fazla idari yaptırım kararına esas alınamayacaktır.

Yukarıda belirtildiği üzere, aynı fiil nedeniyle aynı nitelikte birden fazla para cezası verilmesi ne (non) bıs in idem ilkesine aykırı olacaktır. Bu ilkenin tekerrür hükümleri yönünden uygulanması ise, daha önce aynı kişi tarafından gerçekleştirilen ve idarece tespit edilerek para cezası yaptırımına bağlanan ve ilgilisine tebliğ edilen fiilin, birden fazla para cezasının tesisinde tekerrüre dayanak alınamayacağı şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Buna göre, gerçekleştirilen ilk fiil nedeniyle tesis ve tebliğ edilen para cezasının, şartları varsa ancak 1. ve 2. kat para cezalarının uygulanmasında dikkate alınabileceğinden, 1. ya da 2. kat para cezalarının verilmesinden sonra aynı fiilin tekrarı nedeniyle uygulanacak diğer para cezalarında bahse konu ilk uygulanan para cezasının, tekerrür hükmünün uygulanmasına yeniden dikkate alınması yukarıda belirtilen ilkeye aykırı olacaktır. Bu nedenle, ilk uygulanan para cezasının ikinci tekrardan sonra verilecek diğer para cezalarında tekerrür hükmünün uygulanmasına dayanak alınmaması ve tekerrüre esas para cezasına ilişkin işlemlerin dava konusu olması halinde Mahkemesince bu hususun ayrıca araştırılması gerekmektedir. 2872 sayılı Kanunun 20. ve 23. maddeleri uygulanmak suretiyle para cezası verilmesine ilişkin tesis edilen işlemde, tekerrüre esas alınan idari yaptırım kararının gösterilmediği ancak idarece dava konusu işlemde tekerrür hükümlerinin uygulanmasının dayanağı olarak, davacı hakkında daha önce uygulanmış herhangi bir idari yaptırım kararını veya hangisinin tekerrüre esas alındığını belirtmeksizin davacı hakkında daha önce uygulanmış tüm idari yaptırım kararlarını dosyaya bildirmesi halinde, başka deyişle idare tarafından işlemde ya da savunmada tekerrüre esas tespit ve uygulanan para cezalarının açık ve somut olarak gösterilmemesine rağmen Mahkemesince, bakılan dosya ya da başka dosya içeriğinden resen tekerrüre esas olabilecek nitelikte idari yaptırım kararı tespit edilerek sebep ikamesi yapılması, idarenin yerine geçerek karar verilmesine neden olacağından böyle bir yöntemin yargılama usulünde uygulanması mümkün değildir.

Uyuşmazlıkta davalı idare tarafından tekerrür hükümleri uygulanmak suretiyle iki kat para cezası verildiği ancak dava konusu idari yaptırım kararında tekerrüre esas alınan idari yaptırım kararlarının gösterilmediği, idarece daha önce davacı hakkında uygulanan... tarih ve ..., ...tarih ve ..., ... tarih ve ... sayılı idari yaptırım kararlarının dosyaya sunulduğu, Mahkemece bu idari yaptırım kararları değerlendirilmek suretiyle davacının idarece izin verilen yerler dışına hafriyat nitelikli malzeme döktüğünün usulüne uygun olarak tespit edilmesi ve davacı hakkında uygulanan tekerrüre ilişkin ikinci idari para cezasının 13/06/2022 tarihinde verildiği ve 22/06/2022 tarihinde tebliğ edilmiş olması, üçüncü para cezasına dayanak olan fiilin, ikinci para cezasına dayanak olan fiille aynı gün olan 18/11/2021 tarihinde işlenmiş olması, dava konusu idari para cezasına ilişkin fiilin ise 22/06/2022 tarihinde tespit edilmiş olması karşısında 2872 sayılı yasanın 23. maddesinin somut olayda uygulanması koşullarının oluşmadığı gerekçesiyle dava konusu para cezasının 367.740,00-TL'lik kısmı (temel para cezasına ilişkin kısım) yönünden davanın reddi, 735.480,00-TL'lik kısmının ise (tekerrür nedeniyle arttırılan kısım) iptali yolunda verilen karara karşı davalı tarafından yapılan istinaf başvurusu üzerine Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi tarafından dava dosyası ve Uyap kayıtlarının incelenmesinden; davacı hakkında ... tarihli ve ... sayılı işlemle verilen 270.000,00 TL idari para cezasına karşı ... tarihinde... İdare Mahkemesi'nin E:... sayılı dosyasında açılan davada ... tarih ve K:... sayılı kararla dava konusu işlemin iptali yönünde verilen kararın Dairelerinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla istinaf başvurusunun kabulüne, bahse konu kararın kaldırılmasına ve davanın reddine karar verildiği, söz konusu karara karşı yapılan temyiz başvurusunun Danıştay 4. Dairesinin E:2023/11739 sayılı dosyasında inceleme aşamasında olduğu, davacı hakkında 18/11/2021 tarihli tutanağa dayalı olarak ... tarihli ... sayılı işlemle bir kat artırılmak suretiyle 540.000,00 TL idari para cezası verilmesine karar verildiği, söz konusu kararın 22/06/2022 tarihinde davacıya tebliğ edildiği, davaya konu işleme esas tespitin ise aynı tarihte yapıldığı, davacı hakkında tekerrür hükümlerinin uygulanmasına esas alınan işlemlerin tebliği ve bu işlemlere esas tespit tarihleri dikkate alındığında, 2872 sayılı Kanun'un 23. maddesi uyarınca temel para cezasıyla birlikte bir kat artırılmak suretiyle 735.480,00 TL idari para cezası verilmesi gerektiğinden dava konusu işlemin tekerrüre ilişkin kısmının tamamının iptali yönünde verilen istinafa konu kararda bu yönüyle hukuki isabet görülmediği gerekçesiyle davalı idarenin istinaf talebinin kısmen reddine, kısmen kabulüne, İdare Mahkemesi kararının kısmen kaldırılmasına, dava konusu para cezasının 367.740,00-TL'lik kısmı (tekerrür nedeniyle bir arttırılan kısım) yönünden davanın reddine karar verildiği göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu işlemin tekerrüre (iptale) ilişkin kısmının yukarıda açıklanan gerekçe ile iptali gerektiği, sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmayan Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği düşüncesiyle aynen onanması yolundaki Dairemiz kararına katılmıyorum.