5.Daire         1997/1049 E.  ,  1997/3265 K. "İçtihat Metni"T.C. D A N I Ş T A Y

Davanın Özeti: Davacı, İş Teftişi Tüzüğünün 1. maddesinin, 6. maddesinin 1. ve 3. fıkraları ile 7. maddesinin; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 15/2, 16, 17, 21, 22, 31, 37, 38, 39, 40. maddelerinin; İş Müfettişliği Yeterlik Sınavının sözlü aşamasında başarısız sayılmasına ve Müfettişliğe atanmamasına ilişkin işlemlerin iptallerine, bu işlemler nedeniyle yoksun kaldığı parasal ve özlük haklarının yasal faiziyle birlikte tazminine hükmedilmesini istemektedir.

Başbakanlığın Savunmasının Özeti: T.C. Anayasasının 115. maddesinde, Bakanlar Kuruluna kanunların uygulanmasını göstermek, emrettiği işleri belirtmek üzere tüzük hazırlama, 124. maddesinde ise idarelere, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisi verildiğini; 1475 sayılı İş Kanununun 88 ve devamı maddeleri ile 5690 sayılı Sanayi ve Ticarette İş Teftişi Hakkındaki 81 numaralı Milletlerarası Çalışma sözleşmesinin onanmasına dair Kanuna dayanılarak hazırlanan ve Danıştay incelemesinden geçerek Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İş Teftiş Tüzüğünün kanuni dayanağı olan İş Kanununun konusuna aykırı olduğu iddiasının yersiz ve mesnetsiz olduğunu; 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Teşkilat Görevleri Hakkındaki Kanunun 15. maddesinde ise, İş Teftiş Kurulu Başkanlığının teşkilat görev, yetki ve sorumluluklarını, çalışma usul ve esaslarını düzenlemek üzere tüzük hazırlanacağının belirtildiğini; bu yetkiye dayanılarak 28.8.1979 günlü 16738 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan tüzükte gerekli değişikliklerin yapıldığını; bu değişikliğin ise 9.9.1989 günlü Resmi Gazetede yayımlandığını; diğer taraftan Anayasanın verdiği yetkiye dayanılarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca, çalışma hayatının denetlenme ve izlenmesi görevini yerine getirmek amacıyla İş Kanunu ve İş Teftiş Tüzüğü'nün uygulanmasını sağlamak üzere çıkartılan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinde de mevzuata aykırılık bulunmadığını; davacının yeterlik sınavında başarısız olması sonucubir başka göreve atanması sebebiyle tesis edilen işlemlerin dayanağı mevzuatın Anayasaya, ilgili kanunlara ve hukuka aykırı olduğu iddiasının haklı ve hukuki dayanağı bulunmadığını; bu nedenle davanın reddi gerektiğini savunmaktadır.

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Savunmasının Özeti: 1475 sayılı İş Kanununun 88. maddesinde; "Çalışma hayatıyla ilgili mevzuatın uygulanmasını Devlet izler, denetler, teftiş eder. Bu ödev Çalışma Bakanlığına bağlı ihtiyaca yetecek sayı ve özellikte teftiş ve denetlemeye yetkili memurlarca yapılır." hükmünün getirildiği; aynı Kanunun 89. maddesinde ise iş hayatının denetimi ile ilgili yetkili makam ve memurlar ile bunların ne şekilde denetim yapacağının hükme bağlandığı; sözkonusu hükümler uyarınca, işyerlerinin teftişi görevinin Bakanlıklarına verildiği; aynı maddelerle bu görevin ifası ile ilgili hususların Bakanlıkça hazırlanacak İş Teftişi Tüzüğü ile düzenleneceğinin hükme bağlandığı; 28.8.1979 günlü 16738 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İş Teftişi Tüzüğünün dayanağının, 1989 yılında yapılan değişiklikte dikkate alındığında, 1475 sayılı İş Kanunu, 5690 sayılı Sanayi ve Ticarette İş Teftişi Hakkındaki 81 numaralı Milletlerarası Çalışma Sözleşmesinin onanmasına dair Kanun ve 3146 sayılı Kanun olduğunun açık olduğu; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftişi Kurulu Yönetmeliğinin de Anayasanın 124. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak İş Kanunu ve İş Teftiş Tüzüğünün uygulanmasını sağlamak üzere çıkarıldığı; belirtilen Tüzük ve Yönetmeliğin yasal dayanağı olmadığı iddialarının yersiz ve mesnetsiz olduğu; İş Müfettişliği yeterlik sınavının sözlü bölümünde başarısız olan davacının anılan Tüzük ve Yönetmelik hükümleri uyarınca memuriyete atanmasında hukuka aykırılık bulunmadığı; davanın bu nedenle reddi gerektiği savunulmaktadır.

Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince duruşma için önceden belli edilen 24.12.1997 günü davacı ile davalı idarelerden Başbakanlığı temsilen Hukuk Müşaviri ..., Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri ...'nın geldikleri görülerek Danıştay Savcısı ... hazır olduğu halde açık duruşmaya başlandı. Duruşmada hazır bulunan taraflara usulüne göre söz verilip dinlendikten ve savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Dosyadaki bilgi ve belgeler de incelenmek suretiyle işin gereği düşünüldü:

Davacı, iş müfettişliği yeterlik sınavının sözlü aşamasında başarılı olamayarak memurluğa atanmasına ilişkin işlemlerle, bu işlemlerin dayanağı olan İş Teftişi Tüzüğünün 1. ve 6. maddesinin 1. ve 3. fıkraları ile 7. maddesinin 2. fıkrasının; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 15/2, 16, 17, 21, 22,31, 37, 38, 39 ve 40. maddelerinin; Anayasanın 128. maddesine göre memurların atanmaları ile ilgili hususların ancak yasa ile düzenlenebileceğini; 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanunun 15. maddesinde, İş Teftiş Kurulu ve müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usullerinin tüzükle düzenleneceğinin belirtildiğini; tüzüğe atıf yapılan konular arasında atamanın bulunmadığını; kaldıki bu Yasaya dayanılarak henüz tüzük hazırlanarak yürürlüğe konulmadığını; mevcut Tüzüğün 31. maddesinden de anlaşılacağı üzere 3146 sayılı Yasaya değil, 1475 sayılı İş Kanununa ve 81 numaralı İLO Sözleşmesinin onanmasına dair 5690 sayılı Kanuna dayandığını; dayanak olan bu Kanunlarda ise İş Müfettiş Yardımcılarının bu kariyer görevlerinden alınıp, memurluğa atanmalarının düzenlenmediğini; bu durumda İş Müfettiş yardımcılarının yeterlik sınavında başarılı olmamaları halinde memurluğa atanacakları şeklinde düzenleme getiren İş Teftiş Tüzüğünün 6. maddesinin 1. ve 3. fıkraları ile yeterlik sınavına ilişkin hükümler içeren İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 31, 37, 38, 39. ve 40. maddelerinin yasal dayanaktan yoksun olduğunu; öte yandan 16.12.1950 günlü 5690 sayılı Yasa ile onanmış bulunan Sanayi ve Ticarette İş Teftişi Hakkındaki 81 numaralı Milletlerarası Çalışma Sözleşmesinin 6. maddesiyle, teftiş personelinin memuriyette istikrarlarını ve hükümet değişiklikleri ve yerinde olmayan harici tesislere tabi bulunmamalarını sağlayacak şekilde bir statüde hizmet vermelerinin öngörüldüğünü; buna rağmen dava konusu işlemlerin tamamen siyasi ve keyfi içerikli olduğunu; yeterlik sınavının yalnızca yazılı olmasının daha objektif olacağını; sözlü sınavın olması gerektiği düşünülse bile tüzük ve yönetmelikteki, sözlü sınavın ve sonuçlarının objektif ölçülere göre belirlenmesini engelleyen maddelerinin ayıklanması gerektiğini öne sürerek iptallerini ve bu nedenlerle yoksun kaldığı parasal ve özlük haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine hükmedilmesini istemektedir.

Anayasamızın 115. maddesi ile, Bakanlar Kuruluna kanunların uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere Kanuna aykırı olmamak ve Danıştay incelemesinden geçirilmek şartıyla tüzük çıkarabilme, 124. maddesiyle de kamu tüzel kişilerine kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak için ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla yönetmelik çıkarma yetkisi tanınmıştır. 1475 sayılı İş Kanununun 88. ve 89. maddeleri uyarınca işyerlerini teftiş ve denetleme görevi Çalışma Bakanlığına verilmiş, çalışma mevzuatının uygulanmasında izleme ve denetleme görevinin ifası ile ilgili hususların Bakanlıkça çıkartılacak İş Teftiş Tüzüğü ile düzenleneceği hükme bağlanmıştır.

Belirtilen bu Kanun maddeleri ile 5690 sayılı "Sanayi ve Ticarette İşTeftişi Hakkında 81 numaralı Milletlerarası Çalışma Sözleşmesinin onanmasına dair" Kanuna dayanılarak hazırlanan ve Danıştay incelemesinden geçirilen İş Teftiş Tüzüğü 28.8.1979 günlü 16738 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal GÜvenlik Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanunda "İş Teftiş Kurulu" Bakanlık merkez teşkilatında denetim birimi olarak yer almış, 15. maddesinde ise, İş Teftiş Kurulu ve müfettişlerinin görev yetki ve sorumlulukları ile çalışma usullerinin tüzükle düzenleneceği şeklinde düzenleme getirilmiş, buna istinaden de 28.8.1979 tarihinde yürürlüğe giren İş Teftişi tüzüğünde gerekli değişiklikler yapılarak 9.9.1989 tarihli, 20277 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmak suretiyle yürürlüğe konulmuştur.

Bu nedenle davacının İş Teftişi Tüzüğünün ve İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin yasal dayanağı bulunmadığı yolundaki iddialar yerinde görülmemiştir. Nitekim Danıştay Birinci Dairesinin E:1988/271, K:1989/59 sayılı dosyasındaki tutanağın incelenmesinden de, belirtilen Tüzüğün dayanağının 1475 sayılı İş Kanunu, 5690 sayılı Kanun ve 3146 sayılı Kanun olduğu anlaşılmıştır.

Yukarıda da belirtildiği üzere Anayasa'nın 124. maddesiyle, Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma konusunda yetki verilmiş, idarece, bu yetkiye istinaden, 1475 sayılı İş Kanunu ile kendisine görev olarak verilen çalışma hayatını denetleme ve izleme görevini yerine getirmek amacıyla ve İş Kanunu ile, İş Teftiş Tüzüğünün uygulanmasını sağlamak üzere "Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği hazırlanarak yürürlüğe konulmuş olup, İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin dayanağı bulunmadığı yolundaki davacı iddialarında da haklılık bulunmamaktadır.

Öte yandan teftiş hizmetlerinin önem ve özelliği dikkate alındığında bu göreve giriş, sınav kurullarının oluşumu ve yazılı ve sözlü sınavlar, yeterlik sınavına girebilme koşulları, yeterlik sınavı konuları, yeterlik sınav notlarının değerlendirilmesi ve sınavda başarısız olanların bir başka göreve atanması gibi konularda özel düzenlemeler getirilmesi bu hizmetin niteliğinin sonucu olduğundan ve idarelere belirtilen şekilde düzenleme yapma konusunda yetki verilmiş bulunduğundan iptali istenen düzenlemelerde üst normlara ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Davacının müfettişlik yeterlik sınavının sözlü aşamasında başarısız sayılarak, memurluğa atanmasına ilişkin işlemlerin iptali istemine gelince;

16.11.1991 günlü, 21053 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 25. maddesinde, müfettiş yardımcılığı sınavına katılabilme koşulları sayılmış, 16. maddesinde, müfettişliğe giriş ve yeterlik sınavlarının önce yazılı, sonra da sözlü olarak yapılacağı belirtilmiş, 21. maddesinde sözlü sınavların yazılı sınav konularından yapılacağı, bu sınavlarda ayrıca kavrama, ifade, temsil yeteneği ile tavır ve hareket gibi kişisel niteliklerin de gözönünde bulundurulacağı hükmüne yer verilmiştir.

Aynı Yönetmeliğin Müfettiş Yardımcılığı Dönemi, Yetiştirilmeleri ve Yeterlik Sınavı başlıklı beşinci bölümünün 33. ve 34. maddelerinde müfettiş yardımcılarının hangi konularda ne şekilde yetiştirilecekleri ayrıntılı olarak düzenlendikten sonra "yetişme notu" başlığını taşıyan 35. maddesinde; "Müfettiş yardımcılarının yeterlik sınavına girebilmeleri için yetişme durum ve yeterlikleri aşağıdaki özel notlara dayanılarak verilen "Genel Yetişme Notu" ile tesbit edilir. a- Kurs ve seminer notu (Kurs ve seminerler sonunda yapılan sınavda aldıkları notlar ortalaması) b- Etüd Notu c- Teftiş ve Denetim Notu (Yetkili müfettiş yardımcılarının yaptıkları teftiş ve denetim sonunda düzenledikleri raporlara grup başkanınca verilen not) d- Özel Not (Müfettiş yardımcılarının nitelikleri tutum ve davranışları, mesleki bilgileri, çalışkanlıkları, mesleki liyakatları, sorumluluk duyguları, yazılı ve sözlü ifade yetenekleri, kendilerini yenileme ve yetiştirme gayretleri ve disipline riayetleri hakkında yanında çalıştıkları müfettişler tarafından verilen özel not) Bu notlar yüz tam puan üzerinden verilir. Genel Yetişme Notu, yukarıda sözüedilen notların ortalaması alınmak suretiyle Kurul Başkanınca verilen nottur. Genel yetişme notunun en az yetmiş olması gerekir" hükmüne yer verilmiştir.

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca açılan ve 26.9.1992 tarihinde yazılısı, 16.11.1992 - 6.12.1992 tarihlerinde de sözlüsü yapılan İş Müfettiş Yardımcılığı sınavına, yönetmelikte öngörülen koşulları taşıması nedeniyle katılan ve başarılı olan davacının, müfettiş yardımcılığı döneminde de yine yönetmeliğin öngördüğü şekilde yetiştirildiği; bu dönemde katıldığı kurs ve seminer sonunda yapılan sınavlarda aldığı not, etüd notu, yetkili müfettiş yardımcısı olarak yaptığı teftiş ve denetim sonunda düzenlediği raporlara grup başkanınca verilen not ve mesleki bilgisi, çalışkanlığı, liyakatı kendisini yenileme ve yetiştirme gayreti ve disipline riayeti gibi birçok konu hakkında refakatinde çalıştığı müfettişlerce verilen özel notun ortalamasından oluşan ve en az yetmiş olması gereken genel yetişme notunun 70'in üzerinde olması nedeniyle yeterlik sınavına girmeye hak kazandığı ve yaklaşık iki yıldan beri de yetkili iş müfettiş yardımcısı sıfatıyla bağımsız olarak teftiş yetkisine sahip olduğu anlaşılmıştır.

28.2.1997 tarihinde yeterlik sınavının yazılı bölümüne giren ve başarılı olan davacı 24-27 Mart 1997 tarihinde yapılan sözlü sınavda başarılı görülmeyerek memurluğa atanmıştır.

Yukarıda sözüedilen genel yetişme notunu tutturarak, bir başka deyişle, yönetmeliğin belirlediği süreçte nesnel bir takım değerlendirmelerden geçerek yeterlik sınavına giren ve belli bir süre bağımsız teftiş yetkisini kullanan bir müfettiş yardımcısının sözlü sınavda başarısız sayılabilmesi için ortada ciddi nedenlerin bulunması ve bu nedenlerin de sınav tutanağında açıkca gösterilmesi gerekmektedir.

Dairemizin 12.5.1997 günlü ara kararı ile getirtilen yeterlik sınavı sözlü bölümü puan cetvelinin incelenmesinden davacının, somut bir neden gösterilmeksizin ve 21. maddede belirtilen sözlü sınav konularından hangilerinden ölçme yapıldığı, bunlardan hangi konularda başarısız olduğu belirtilmeksizin, sözkonusu tutanağın bir başkan ve dört üyeden oluşan sınav komisyonu üyelerince sözlü sınava katılan iş müfettiş yardımcılarının her biri, buarada davacı için verdiği notlar belirtilmek suretiyle imzalandığı, böylece sınavın ve bu sınav sonunda davacı hakkında yapılan değerlendirmenin yönetmeliğin 21. maddesinde öngörülen usul ve esasa uygun olarak yapılmadığı kanaatine ulaşılmıştır.

Davanın tazminat istemine ilişkin kısmına gelince; duruşmada hazır bulunan davacılar ile vekillerin beyanlarına göre, sınavdan sonra memuriyete atanan ilgilinin, Dairemizin 8.7.1997 günlü yürütmenin durdurulması kararından sonra yeniden yapılan sözlü sınavında başarılı olarak müfettişliğe atandığı ve bu tarihe kadar olan müfettiş yardımcılığı sıfatı ile ilgili özlük haklarının iade edildiği anlaşılmış olup, tazmini gerekecek bir zararın bulunmadığı açıktır. İlgilinin müfettiş yardımcılığından müfettişliğe geç atanmış olması nedeniyle oluşabilecek kayıplarının halen mevcut ve oluşması kesin ve miktarı belli bir zararla ifade edilememesi, dava konusu işlemle doğrudan ilgisinin kurulamaması karşısında bu davada karşılanması olanağı bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davanın, İş Teftişi Tüzüğünün 1. ve 6. maddesinin 1 ve 3 fıkraları ile 7/2. maddeleri ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 15/2, 16, 17, 21, 22, 31, 37, 38, 39, 40. maddelerinin iptaline ilişkin kısmı ile tazminat isteminin reddine; davacının sözlü sınavda başarısız sayılması ve bunun sonucu olarak memurluğa atanmasına dair işlemlerin ise iptaline, davanın kısmen iptal kısmen ret hükmüyle sonuçlanmış olması nedeniyle aşağıda dökümü gösterilen ...- lira yargılama giderinin ...- lirasının ve davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifelerine göre ...- lira vekalet ücretinin yarısı olan ...- liranın davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, yargılama giderlerinden geriye kalan ...- liranın davacı üzerinde bırakılmasına, 24.12.1997 tarihinde oybirliği ile karar verildi.