Danıştay 6. Daire Başkanlığı

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2021/446 E.  ,  2023/3657 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: … İli, … İlçesi, … Mahallesi (… Yolu) … ada, … parsel sayılı taşınmazın kullanımının "bölge parkı" olarak belirlenmesine ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …. İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda hazırlanan bilirkişi raporundaki tespitler ile dava dosyasında yer alan diğer tüm bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, uyuşmazlık konusu 1/5000 nazım imar planı değişikliği ile bir kısmı plansız (mera alanı), bir kısmı da park alanı olan taşınmazların "bölge parkı" olarak belirlendiği, bu plan değişikliği ile yapılaşmaya ilişkin herhangi bir koşula yer verilmediğinden genel kullanım kararı ve yapı yoğunluğu bakımından herhangi bir olumlu ya da olumsuz bir etki doğurmayacağı, ayrıca plan değişikliğinin, plansız (mera alanı) alanın "bölge parkı" alanı olarak belirlenmesine ilişkin kısmının sosyal ve teknik altyapı dengesini artıran bir nitelik taşıdığı anlaşıldığından, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle, davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu nazım imar planı değişikliğinin içerik açısından mevzuata, üst ölçekli plan kararlarına aykırı olduğu, bu değişiklikle söz konusu alanın bilimsel ve teknik bir dayanak olmaksızın "bölge parkı" olarak işlevlendirildiği, plan değişikliği için kamu yararını zorunlu kılan bir durumun mevcut olmadığı, plan değişikliği için gerekli kurum ve kuruluş görüşleri alınmadığı, plan değişikliği ile önerilen bölge parkının standartlarının ne olacağına ilişkin kapsamlı bir çalışma yapılmadığı, dolayısıyla kamu yararı, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına aykırı olduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'İN DÜŞÜNCESi: İdare Mahkemesince mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporunda genel olarak; "dava konusu alanın bir kısmının daha önce onaylanarak yürürlüğe giren imar planı çalışmasında park alanı öngörüldüğü, Eskişehir Yoluna cepheli diğer kısmının ise mera alanı olması nedeniyle plansız olduğu, dava konusu plan değişikliği ile her iki alanın "bölge parkı" olarak düzenlendiği, dava konusu işlem ile getirilen "bölge parkı" kullanımının, 1/100.000 ölçekli planda bölge için öngörülmüş hakim kullanım türü olan "meskun (yerleşik) ve planlı alanlar" kullanımına aykırılık teşkil etmediği, bu haliyle 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı ile planların kademeli birlikteliği yönünden aykırı olmadığı, yine "bölge parkı" kullanım kararının 1/25.000 ölçekli nazım imar planında öngörülen vadi tabanlarının açık ve yeşil alan sisteminin parçaları haline getirilmesi yönündeki genel politikayı destekler nitelikte olması ve bu haliyle dava konusu 1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planı hükümlerinin genel plan kararlarını değiştirmemesi (üst ölçekli planların ana kullanım kararları ile uyumlu olması) nedenleriyle 1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planı hükümleri ile uyumlu olduğu, dava konusu plan değişikliğinin geometrik formunun (tasarım öğeleri) temelde iki yapı adasından oluştuğu, dava konusu plandan bir önceki plan olan ve Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan planda, söz konusu yapı adalarından Eskişehir yoluna cepheli olan kısmının (mera alanı olması nedeniyle) plansız, TOKİ Turkuaz Bloklarına cepheli olan kısmının ise park alanı olarak planlanlandığı, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğiyle ise her iki yapı adasının da "bölge parkı" olarak planlandığı, herhangi bir plan notu içermeyen değişiklikle yapılaşmaya ilişkin bir hüküm de getirilmediği, plan değişikliğini ortaya koyan nesnel ve teknik gerekçelerin bir plan açıklama raporuyla verilmediği, dava konusu değişiklikle öngörülen plan kararının alan büyüklüğü olarak bölge parkından daha çok yerel ölçekli bir park niteliği göstermesi nedeniyle dava konusu alandaki plan kararının bölge parkı yerine yalnızca park alanı olarak öngörülmesinin daha uygun olacağı" şeklinde tespit ve değerlendirmelere yer verildiği görülmektedir.

Temyiz istemine konu edilen kararda, uyuşmazlık konusu alanın büyüklüğü esas alınarak bölge parkı işlevi için uygun olduğu sonucuna varılmış ise de, dosyada düzenlenen bilirkişi raporu ile ortaya konulduğu üzere alanın imar yolları ile bölünmüş parçalı yapısı nedeniyle bölge parkı bütünlüğüne sahip olmadığı anlaşılmaktadır.

Öte yandan, niteliği itibarıyla bölge parkının tüm kente hizmet edecek türde bir kullanım kararı olması ve trafik yaratma potansiyeline sahip olması nedeniyle yer seçiminin öncelikle üst ölçekli ve kent bütününe yönelik çevre düzeni planlarında ve/veya nazım imar planlarında yapılması gerekmektedir. Nitekim 1/25.000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planında, uyuşmazlık konusu alanın kent/bölge düzeyinde hizmet vermesi amacıyla değil, vadi tabanları ve dere yataklarının oluşturduğu yeşil alan sisteminin bir parçası olarak açık yeşil alan kullanımına ayrıldığı anlaşıldığından, üst ölçekli planda öngörülmeyen kent düzeyinde kullanım kararının 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile getirilmesi planların kademeli birlikteliği ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.

Aynı şekilde, bölge parkı kullanımı nedeniyle artacak olan ulaşım taleplerinin özellikle tatil günleri bölgenin trafiğini olumsuz etkileyeceği, uyuşmazlık konusu alanın ulaşım-dolaşım sistemine ilişkin herhangi bir etüt ve analize dayanılmadan, bölge parkı işlevinin trafik yükü üzerindeki muhtemel etkileri değerlendirilmeden ve gerekli önlemler alınmadan yapılan nazım imar planı değişikliğinin imar mevzuatına ve planlama tekniklerine uygunluğundan söz edilmesine imkan bulunmamaktadır. Kaldı ki, mera vasfı bulunan dava konusu alanın 4352 sayılı Mera Kanunu kapsamında tahsis amacında değişiklik yapılmadan bölge parkı olarak planlanmasına ilişkin nazım imar planı değişikliği yapılmasında bu yönüyle de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Bu durumda, dosyada düzenlenen bilirkişi raporunda yer alan tespit ve değerlendirmeler doğrultusunda dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerekirken, davanın reddi yolundaki Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine yönelik temyize konu kararın bozulması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY : … İli, … İlçesi, … Mahallesi (… Yolu) 61440 sayılı adanın güneyinde bulunan park alanı ve mera vasıflı 1099 parsel sayılı taşınmazın kullanımının büyükşehir belediyesi bölge parkı olarak belirlenmesine ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/5000 ölçekli imar planı değişikliğinin iptalinin istenilmesi üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT: İmar planlarının, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular gözönüne alınarak hazırlanması gerekmektedir. 4342 sayılı Mera Kanununun 'Mera, Yaylak ve Kışlakların Hukuki Durumu' başlıklı 4. maddesinde: "Mera, yaylak ve kışlakların kullanma hakkı bir veya birden çok köy veya belediyeye aittir. Bu yerler Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Komisyonun henüz görevine başlamadığı yerlerde, evvelce çeşitli kanunlar uyarınca yapılmış olan tahsislere ve teessüs etmiş teamüllere göre; mera, yaylak ve kışlakların köy veya belediye halkı tarafından kullanılmasına devam olunur. Mera, yaylak ve kışlaklar; özel mülkiyete geçirilemez, amacı dışında kullanılamaz, zaman aşımı uygulanamaz, sınırları daraltılamaz. Ancak, kullanım hakkı kiralanabilir." hükümleri yer almaktadır. 4342 sayılı Mera Kanununun 14. maddesinde: "Tahsis amacı değiştirilmedikçe mera, yaylak ve kışlaktan bu Kanunda gösterilenden başka şekilde yararlanılamaz. Ancak, bu Kanuna veya daha önceki kanunlara göre mera, yaylak ve kışlak olarak tahsis edilmiş olan veya kadimden beri bu amaçla kullanılan arazilerden;

a)Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığının talebi üzerine, 3213 sayılı Maden Kanunu ve 6326 sayılı Petrol Kanunu hükümlerine göre, arama faaliyetleri sonunda rezervi belirlenen maden ve petrol faaliyeti için zaruri olan,

b)Kültür ve Turizm Bakanlığının talebi üzerine, turizm yatırımları için zaruri olan,

c)Kamu yatırımları yapılması için gerekli bulunan,

d)(Değişik: 3/7/2005 - 5403/27 md.) Köy yerleşim yeri ile uygulama imar plânı veya uygulama plânlarına ilave imar plânlarının hazırlanması, toprak muhafazası, gen kaynaklarının korunması, millî park ve muhafaza ormanı kurulması, doğal, tarihî ve kültürel varlıkların korunması, sel kontrolü, akarsular ve kaynakların düzenlenmesi, bu kaynaklarda yapılması gereken su ürünleri üretimi ve termale dayalı tarımsal üretim faaliyetleri için ihtiyaç duyulan,

e)442 sayılı Köy Kanununun 13 ve 14 üncü maddeleri kapsamında kullanılmak üzere ihtiyaç duyulan,

f)Ülke güvenliği ve olağanüstü hal durumlarında ihtiyaç duyulan,

g)Doğal afet bölgelerinde yerleşim yeri için ihtiyaç duyulan,

ğ)(Ek: 26/3/2008-5751/3 md.; Değişik: 9/7/2008-5784/26 md.) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun talebi üzerine, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine göre, petrol iletim faaliyetleri ile elektrik ve doğal gaz piyasası faaliyetleri için gerekli bulunan,

h)(Ek: 26/3/2008-5751/3 md.) Jeotermal kaynaklı teknolojik seralar için ihtiyaç duyulan,

ı)(Ek: 10/9/2014-6552/112 md.) Bakanlar Kurulunca kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilan edilen yerlerin, ilgili müdürlüğün talebi, komisyonun ve defterdarlığın uygun görüşü üzerine, valilikçe tahsis amacı değiştirilebilir ve söz konusu yerlerin tescilleri Hazine adına, vakıf meralarının tescilleri ise vakıf adına yaptırılır..." hükümlerine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 4352 sayılı Mera Kanununun yukarıda yer verilen düzenlemelerinde, tahsis amacı değiştirilmedikçe mera, yaylak ve kışlaktan bu Kanunda gösterilenden başka şekilde yararlanılamayacağı hükmüne yer verilmiş ve ancak bu Kanuna veya daha önceki kanunlara göre mera, yaylak ve kışlak olarak tahsis edilmiş olan veya kadimden beri bu amaçla kullanılan arazilerden oniki fıkra halinde sayılan hallerde bu yerlerin, ilgili müdürlüğün talebi, komisyonun ve defterdarlığın uygun görüşü üzerine, valilikçe tahsis amacı değiştirilebileceği ve söz konusu yerlerin tescillerinin Hazine adına, vakıf meralarının tescillerinin ise vakıf adına yaptırılacağı öngörülmüştür.

Uyuşmazlıkta, plan değişikliği yapılırken Ankara Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünden, dava konusu nazım imar planı değişikliğine konu ... İli, ... İlçesi, (mera alanı vasıflı) ... parsel sayılı taşınmazın mera vasfında olup olmadığına ilişkin kurum görüşü alınmadığı ancak dosyaya sunulan plan açıklama raporu ve bilirkişi raporundaki tespitler ile plan değişikliğine konu ... parsel sayılı taşınmazın mera alanı vasıflı olduğunun sabit olmasına karşılık 4342 sayılı Mera Kanununa aykırı olarak işlem tesis edildiği görülmüştür. Bu durumda, mera vasfı bulunan dava konusu alanın 4352 sayılı Mera Kanunu kapsamında tahsis amacında değişiklik yapılmadan bölge parkı olarak planlanması yasal olarak mümkün olmadığından dava konusu nazım imar planı değişikliğinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Bu itibarla, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamaktadır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,

2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,

3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 11/04/2023 tarihinde, kesin olarak, oy birliğiyle karar verildi.