Danıştay 6. Daire Başkanlığı

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2022/7791 E.  ,  2023/6720 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

DAVANIN KONUSU : Antalya İli, Kaş İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alanda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının … tarihli, … sayılı işlemiyle onaylanan Patara Özel Çevre Koruma Bölgesi 1/25.000 ölçekli Nazım İmar Planına askı süresinde yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :

Uyuşmazlık konusu taşınmazın Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında tercihli kullanım alanı olarak planlandığı getirilen kullanım kararının üst ölçekli plan kararlarına aykırı olduğu, taşınmazın zeytinlik alan ve tarım alanı özelliklerini göstermediği, zeytinlik alanı olarak belirlenmesinin kamu yararına, planlama esaslarına ve şehircilik ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI : Davanın süresinde açılmadığı, dava konusu işlemin tamamının iptalinin istenilmesinde güncel ve meşru menfaatinin olmadığı, sadece kendi parseline ilişkin kısmın iptalinin istenilebileceği, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında getirilen mekânsal kararların şematik olduğu ve bu şematik kararların alt ölçekli planlarda detaylı yapılan çalışmalar sonucunda kesinlik kazanabileceğinden üst ölçekli çevre düzeni planına herhangi bir aykırılık olmadığı, planlama çalışmalarında ilgili mevzuatlar gereği planlama ilkeleri dikkate alınarak işlem tesis edildiği, 3573 sayılı Yasaya tabi zeytinlik alanların, zorunlu kalmadıkça gelişmeye açılması önerilmeyen ve doğal yapısının korunması ve sürdürülmesi hedeflenen alanlar olduğu, zeytinlik alanlar tapu vasıflarında zeytinlik olduğu belirtilen alanlar olabileceği gibi Tarım İl Müdürlüğünce hazırlanan etüt raporlarında zeytinlik alan olarak tespit edilmiş alanlar da olabildiği, bu iki farklı statüdeki zeytinlik alanlar 3573 sayılı Yasa kapsamında değerlendirildiği ve bu alanların kullanımlarına dair net açıklamalar yer aldığı, mülkiyet esaslı plan yapılmasının mümkün olmadığı ve bu durumun kamu yararı ile çelişen bir durum olduğu, dava konusu 1/25.000 ölçekli Nazım İmar Planının planlama ilke ve esaslarına, mevzuata uygun olduğu belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ :Davacının taşınmazının zeytinlik alanı olarak planlandığı ve tapu vasfının zeytinlik olduğu, 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanunun 20.maddesi uyarınca zeytincilik sahaların daraltılamayacağından Patara Özel Çevre Koruma Bölgesi 1/25.000 ölçekli nazım imar planında "zeytinlik alan" olarak planlanmasında şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına aykırılık görülmediğinden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ: Dava Antalya İli ,Kaş İlçesi ,… Mahallesi, … ada ,… parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda yapılan 2022 onaylı Patara Özel Çevre Koruma Bölgesi 1/25.000 ölçekli nazım imar planının iptali istemiyle açılmıştır. 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 5. maddesinde, Çevre Düzeni Planı; ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanılması kararlarını belirleyen planlar, Nazım İmar Planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmaküzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan planlar, Uygulama İmar Planı; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak Nazım İmar Planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren planlar olarak tanımlanmış, 8. maddesinde, planların hazırlanması ve yürürlüğe konulmasıyla ilgili hükümlere yer verilmiştir. 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı Ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanun'un 20.maddesinde zeytincilik sahalarının daraltılamayacağı , 5403 sayılı Toprak Koruma Ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun 13.maddesinde mutlak tarım arazileri ,özel ürün arazileri , dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazilerinin tarımsal üretim amacı dışında kullanılamayacağı ancak alternatif alan bulunmaması ve kurulun uygun görmesi şartıyla Kanunda öngerilen durumlarda amaç dışı kullanımına izin verilebileceği öngörülmüştür.

Dosyanın incelenmesinden ,Bakanlık Makamının … tarih ve …sayılı oluru ile 17/05/1991 ve 29/07/2010 tarihinde mülga ÖÇKKB tarafından onaylanan 1/25000 ölçekli çevre düzeni planlarının iptal edildiği ,Antalya ve Muğla illeri Kaş ve Seydiemer ilçeleri sınırları dahilindeki Patara Özel Çevre Koruma Bölgesine ait 1/25000 ölçekli nazım imar planının 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 109/1C maddesi uyarınca onaylandığı , davacının taşınmazının "zeytinlik alan"olarak planlandığı ,taşınmazın tapu vasfının zeytinlik olduğu, davacı tarafından plana taşınmazın 1/100000 ölçekli planda tercihli kullanım alanında kaldığı ,tercihli kullanım alanı olarak planlanması talebiyle yaptığı itirazın zımnen reddi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. Dava konusu imar planının 6.6.4.5. Sayılı Zeytinlik Alanlar başlıklı plan hükmünde :"bu alanlarda herhangi bir koruma kararı bulunmuyor ise 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı Ve Yabanilerin Aşılattırılması Hakkında Kanun Ve İlgili Yönetmelik Hükümlerine uyulacaktır . "kuralı getirilmiştir.

Bu durumda zeytinlik vasfında bulunan ,ilgili mevzuat uyarınca da bu vasfı korunması gereken dava konusu taşınmazın 2022 onaylı Patara Özel Çevre Koruma Bölgesi 1/25.000 ölçekli nazım imar planında "zeytinlik alan" olarak planlanmasında şehircilik ilkeleri ,planlama esasları ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 20/09/2023 tarihinde, davacı vekili Av. … 'in gelmediği ve davalı idare vekili Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, davacı vekili Av. …'in 18/09/2023 tarihinde kayıtlara giren mazeret dilekçesi kabul edilmeyerek açık duruşmaya başlandı. Usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY:

Tapu kaydında zeytinlik bahçesi vasfında olan Antalya ili, Kaş ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmaz 27.08.2015 tarihinde onaylanan ölçekli Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında tercihli konut alanı olarak belirlenmiş, Patara Özel Çevre Koruma Bölgesi sınırları 18.01.1990 tarih ve 77 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile tespit ve ilan edilmiş, anılan bölge sınırlarında 25.09.2020 tarih ve 3018 sayılı Cumhurbaşkanı kararı ile değişiklik yapılmış ve bu değişiklik neticesinde anılan taşınmaz Patara Özel Çevre Koruma Bölgesi sınırlarına alınmış ve 18.03.2022 tarihinde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından dava konusu parselinde bulunduğu alanda 1/25000 ölçekli nazım imar planı onaylanmış ve taşınmaz zeytinlik alanı olarak belirlenmiş, anılan plan 19.04.2022 ve 20.05.2022 tarihleri arasında askıya çıkarılmış, davacı tarafından 17.05.2022 tarihli dilekçe ile plana taşınmazın turizm alanı veya konut alanı olarak belirlenmesi istemiyle itiraz edilmiş ve itirazın zımnen reddi üzerine 26.08.2022 tarihinde görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinde, nazım imar planı; varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plandır. Şeklinde, çevre düzeni planı, varsa mekansal strateji planlarının hedef ve stratejilerine uygun olarak yerleşim, gelişme alanları ve sektörlere ilişkin alt ölçekli planlarını yönlendiren genel arazi kullanım kararları çerçevesinde ilke ve kriterleri belirleyen bölge, havza veya il bütününde hazırlanan, plan hükümleri ve raporuyla bir bütün olan plan olarak tanımlanmış, 8. maddesinin 1. fıkrasında; planların tanımlaması yapılarak, planlar bölge planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak kademelendirilmiş ve alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uyumlu olması zorunluluğu getirilmiş, 8. maddenin 1. fıkrasına 6495 sayılı Kanun'un 73. maddesi ile eklenen f) alt bendinde; ''Kentsel asgari standartlar, Bakanlıkça belirlenen esaslar doğrultusunda çevre düzeni planı ile belirlenebilir. Uygulamaya ilişkin kararlar, yörenin koşulları, parselin bulunduğu bölgenin genel özellikleri, yapının niteliği ve ihtiyacı, erişilebilirlik, sürdürülebilirlik, çevreye etkisi dikkate alınarak ve ölçüleri verilerek Bakanlıkça belirlenen esaslara göre uygulama imar planı ile belirlenir.'' hükmüne yer verilmiştir. 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı Ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanunun 20. maddesinin 2. fıkrasında, " Zeytincilik sahaları daraltılamaz. Ancak, belediye sınırları içinde bulunan zeytinlik sahalarının imar hudutları kapsamı içine alınması hâlinde altyapı ve sosyal tesisler dahil toplam yapılaşma, zeytinlik alanının % 10’unu geçemez. Bu sahalardaki zeytin ağaçlarının sökülmesi Tarım ve Köyişleri Bakanlığının fenni gerekçeye dayalı iznine tabidir. Bu iznin verilmesinde, Tarım ve Köyişleri Bakanlığına bağlı araştırma enstitülerinin ve mahallinde varsa ziraat odasının uygun görüşü alınır. Bu hâlde dahi kesin zaruret görülmeyen zeytin ağacı kesilemez ve sökülemez. İzinsiz kesenler veya sökenlere ağaç başına altmış Türk Lirası idarî para cezası verilir." hükmüne yer verilmiştir.

Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." tanımına yer verilmiş, "Mekansal planlama kademeleri ve ilişkileri" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, mekansal planların kapsadıkları alan ve amaçları açısından mekansal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları olarak hazırlanacağı, buna göre planlama kademelerinin, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; mekansal strateji planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planından oluştuğu kural altına alınmış, aynı maddenin 2. fıkrasında, mekansal planların, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanacağı, her planın, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorunda olduğu düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Davalı tarafından ileri sürülen davacıların bakılan davayı açmakta ehliyetli olmadıkları ve davada süre aşımı bulunduğu yönündeki usule ilişkin itirazlar yerinde görülmemiştir. Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerine göre, alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, kararlarına uyumlu olması gerektiğinde kuşku bulunmamaktadır.

Planların kademeli birlikteliği ilkesi çerçevesinde her alt ölçekli planlama kademesinin bir üst ölçeğin ana kararlarını korumakla birlikte üst ölçektekinden daha fazla bilgi ve ayrıntı içermesi gerekir. Bu nedenle, nazım imar planları çevre düzeni planlarının, uygulama imar planları da nazım imar planlarının, büyütülmüş kopyaları olmayıp soyuttan somuta inen plan kararlarının alındığı farklı özellikleri ve ayırıntıları içeren belgeler olduğu bilinmektedir.

Alt ölçekli planları denetleyen, yönlendiren ve esneklik çerçevesini çizen üst ölçekli planlar, kentin ana gelişme kararlarını ve arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini ilke düzeyinde veren belgelerdir. Üst ölçekli plan niteliğinde olan çevre düzeni planında da bölgesel nitelikte genel arazi kullanım kararları getirilmekte ve getirilen bu kararlar çevre kirliliğinin oluşmadan önce önlenebilmesi ve sağlıklı bir çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları sağlayacak nitelikte olmaktadır. Bu yönüyle söz konusu çevre düzeni planı, bu plana dayanılarak yapılacak ve arazi kullanımlarının fonksiyonel dağılımı ile genel yoğunluğunun belirlendiği nazım imar planı ve nazım imar planları esaslarına göre çizilen ve parsel bazında fiziki kullanım durumunun belirlendiği uygulama imar planı ile öngörülen arazi kullanım kararlarından farklılık arz etmektedir. Bu itibarla, alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan genel arazi kullanım kararlarının üretildiği çevre düzeni planının nazım ve uygulama imar planları gibi değerlendirilmesi mümkün değildir.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 27.08.2015 tarihinde onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının plan notlarının "Genel Hükümler" başlıklı 5. bölümünün 5.2 sayılı maddesinde; ''Bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamaz'', 5.17 sayılı maddesinde; ''Bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamaz. Bu plan, bu plan ile belirlenen kentsel yerleşme alanlarının tamamının yerleşime açılacağını göstermez. Bu sınırlar, alt ölçekli planlama çalışmalarında ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri doğrultusunda ve bu plandaki nüfus kabullerine göre belirlenen alansal büyüklüğü aşmayacak şekilde doğal, yapay ve yasal eşikler çerçevesinde kesinleşir'', 5.20 sayılı maddesinde; ''Bu planın ilke ve stratejileri doğrultusunda yapılacak alt ölçekli planlarda, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri alınacaktır. " şeklinde plan notlarına yer verilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının plan notları ile planlama ilke ve esasları çerçevesinde yapılan değerlendirmede; alt ölçekli imar planlarının yapım aşamasında ilgili kurum ve kuruluşların görüşlerinin alınacağı, tarımsal niteliği korunacak alanlarda ise mutlaka ilgili kurumlardan alınan görüşler doğrultusunda yapılaşma olabileceği, çevre düzeni planı ölçeğinde getirilen kullanım kararlarının o bölgenin mutlaka yapılaşacağı anlamına gelmeyeceği, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının ölçeği göz önünde bulundurulduğunda parsel bazında kararların üretilmesi mümkün olmayacağı, bu planda gösterilemeyen kullanımların 1/25000 ölçekli nazım imar planında yer alabileceği, üst ölçekli planlarda yer verilemeyen ayrıntıların ya da teknik olarak gösterimi imkansız fonksiyonların alt ölçekli planlarda yer almasının üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacağı, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında şematik veya sembol olarak gösterilen kullanımlara ilişkin yer seçimlerinin ilgili kurumların görüşleri doğrultusunda alt ölçekli planlarda kesinleştirileceği, dolayısıyla Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında "tercihli alan" olarak belirlenen bir alanda kalan taşınmazın alt ölçekli dava konusu 1/25.000 ölçekli nazım imar planı ile "zeytinlik alan" olarak belirlenmesi üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacaktır.

Öte yandan, 3573 sayılı Kanun ile zeytinlik sahası statüsünde kabul edilen alanların daraltılmasının yasaklandığı; dava konusu parselin gelişme konut alanı şeklinde turizm amaçlı ya da yerleşim amaçlı planlanması durumunda zeytinlik sahası statüsünde kabul edilen arazi kullanımının daraltılmış olacağından, bu alanın dava konusu 1/25000 ölçekli nazım imar planında turizm amaçlı ya da yerleşim amaçlı planlanmamasında hukuka aykırılık bulunmadığı, alanın zeytinlik alan olarak planlanmasının hukuka uygun olduğu sonucuna varılmıştır.

Ayrıca, 3573 sayılı Kanunun 20. maddesinde 28.02.1995 tarih ve 4086 sayılı Kanunla değişiklik yapıldığı ve maddeye "bu kanunun yayımından önce zeytinlik alanlarına ilişkin kesinleşmiş imar planları geçerlidir" hükmüne yer verildiği; bu hükümle, 4086 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinden önce kesinleşen imar planları ile yerleşime açılan zeytinlik sahalarının zeytinlik (ve tarım) alanı haricinde başka fonksiyonlarla kullanılmasına imkân tanındığı, ancak parselin bulunduğu sahanın anılan Kanunun yürürlüğe girmesinden evvel (28.02.1995 tarihinden önce) kesinleşmiş bir imar planının bulunmadığı dikkate alındığında, bu parselin bulunduğu alanın zeytinlik saha statüsünü değiştirecek şekilde turizm ya da yerleşim amaçlı planlanmasının hukuken mümkün olmadığı, bu yönden de dava konusu planda hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.DAVANIN REDDİNE,

2.Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,

4.Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,

5.Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,

6.Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/09/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.