Danıştay 8. Daire Başkanlığı

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2020/3356 E.  ,  2023/4842 K. "İçtihat Metni"T.C. D A N I Ş T A Y

2.… Genel Müdürlüğü

1.Kastamonu ili, Tosya ilçesinde bulunan I(b) grubu tuğla-kiremit kili işletme ruhsatına sahip davacı adına 152.258,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile;

2.Bu işlemin dayanağı olan Maden Yönetmeliği’nin 82. maddesinin 3. fıkrasındaki düzenlemenin Anayasa’ya aykırı olduğundan bahisle iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI :

İdari para cezasına konu işlemin gerçekleştiği ifade edilen tarih olan 12/07/2019 – 15/07/2019 tarihlerinde kendilerinin maden sahasına ilişkin hiçbir hak ve yükümlülüğünün bulunmadığı, bu tarihlerde henüz maden ruhsatını devralmamış oldukları, suçların ve cezaların şahsiliği ilkesi gereğince kimsenin gerçekleştirmediği bir eylem nedeniyle cezalandırılamayacağı, ayrıca, idari para cezasının yanlış hesaplandığı; Maden Kanunu’nun 7. maddesinin 21. fıkrası 2019 yılında yasalaştığından 2019 yılı artış oranının uygulanamayacağı, Maden Kanunu’nun 10. maddesinin 8. fıkrasının (ı) bendine göre uygulanan ceza için ise, fiil 2019 yılında gerçekleştirildiğinden 2020 yılı artış oranının uygulanamayacağı,buna göre 28.047,00 TL fazladan idari para cezası uygulandığı, Maden Yönetmeliğinin dava konusu 82. maddesinin 3. fıkrasına göre, ruhsata uygulanmış yaptırımlardan sorumlu olunduğu, ancak idari para cezasının devir gerçekleştikten 5 ay sonra uygulandığı, Yönetmeliğin anılan maddesinin Anayasanın 38. maddesinde yer alan, “Ceza sorumluluğu şahsidir.” cümlesine aykırı olduğu, eylemi gerçekleştirenin cezaya katlanması gerektiği, bu nedenle Anayasaya aykırı maddenin iptalinin gerektiği, idari para cezasının bir para borcu olmayıp kamusal yükümlülük olduğu, bu nedenle para borcu gibi maden ruhsatını devralana tüm hak ve borçları ile devredilemeyeceği, ruhsatı devralmak için cezaları ödemek zorunda bırakılmanın cezaların şahsiliği ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir. DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI : … Bakanlığının Savunması:Mahallinde yapılan tetkikte, dava dışı 3. şahıs tarafından orman arazisinde orman izni alınmadan maden üretimi yapıldığının tespit edildiği, oysa, anılan şirket adına işletme izninin düzenlenebilmesi için yapılan müracaatta, faaliyette bulunulacak alanın mülkiyetinin hazine arazisi olduğunun beyan edildiği, bu nedenle Maden Kanunu uyarınca idari para cezası uygulandığı, Anayasanın “Tabii servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesi” başlıklı 168. maddesinde yer alan ilkeler çerçevesinde, madenlerin aranması ve işletilmesi sırasında uyulması gereken şartlar ile Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esaslarının Maden Kanunu ile düzenlendiği, Maden Kanunu’nun 5. maddesinde devirle ilgili düzenlemelere yer verilerek, bu konudaki usul ve esasların yönetmeliğe bırakıldığı, dava konusu Maden Yönetmeliğinde anılan hususa ilişkin düzenlemelerin yer aldığı, ruhsat devrinin karşılıklı rıza ile yapıldığı, ruhsat devredilene kadar tüm sorumluluğun ruhsat sahibine, devredildikten sonra yeni ruhsat sahibine ait olduğu, dava konusu Yönetmelik maddesine benzer düzenlemelerin Türk Borçlar Kanunu ve İş Kanunu’nda da yer aldığı savunulmaktadır. … Genel Müdürlüğünün Savunması:

Davacı tarafından verilen taahhütnamede, devir işleminden önceki en son heyetin tetkik tarihi itibarıyla bugüne kadar olan faaliyetlerle ilgili üretim faaliyetleri nedeni ile yapılması gereken tespitlerden doğabilecek yaptırımlar ile Maden Kanunu’ndan doğan tüm yükümlülüklerin aynen kabul edildiğinin beyan edildiği, Yönetmelik hükmünün Maden Kanunu'na ve Anayasaya aykırı olmadığı savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : … DÜŞÜNCESİ : Düzenleyici işlem yönünden davanın reddi, bireysel işlem yönünden dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ : Dava, Kastamonu ili, Tosya ilçesinde bulunan I-B grubu tuğla kiremit kili işletme ruhsatına sahip davacı adına 152.258,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı olan Maden Yönetmeliği’nin 82. maddesinin 3. fıkrasındaki düzenlemenin iptali istemiyle açılmıştır. 3213 sayılı Maden Kanunun Hakların bölünmezliği, devir ve intikali başlıklı 5. Maddesinde, Madenler üzerinde tesis olunan ilk müracaat (takaddüm), arama ruhsatı, buluculuk, görünür rezerv geliştirme ve işletme ruhsatı haklarının hiçbirinin hisselere bölünemeyeceği, her birinin bir bütün hâlinde muameleye tabi tutulacağı, maden ruhsatlarının , görünür rezerv geliştirme hakkı ve buluculuk hakkının devredilebileceği, . devir yapılmadan önce arama ve işletme ruhsatlarının devredildiği tarihteki ruhsat bedelinin iki katı tutarın da devir bedeli alınacağı, devrin Bakanlık onayı ile gerçekleşeceği, durumun maden siciline şerh edileceği, devir muamelesinin maden siciline şerh edilmesi ile tamam olacağı belirtildikten sonra devir ve intikal işlemlerine ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmıştır.

Maden Yönetmeliğinin 82/3. maddesinde; ruhsatı veya sertifikayı devralacak kişinin; devralacağı ruhsata/sertifikaya ait Kanundan doğan bütün hak ve vecibelerini, ruhsata uygulanmış yaptırımlar ile yükümlülükleri kabul ettiğini; ruhsat sahibinin de ruhsatını bütün hak ve vecibeleri ile devretmek isteğini belirten Ek-21’deki örnek dilekçe ile Genel Müdürlüğe müracaat etmeleri gerektiği kurala bağlanmıştır.

Dava konusu bireysel işlem ile dosyadaki diğer bilgi ve belgelerin incelenmesinden; davacı şirketin idari para cezası uygulanmasına neden olan maden sahasını 11/11/2019 tarihinde … Tuğla Kiremit Süt ve Gıda Maddeleri İmalatı ve Turistik Dinlenme Tesisleri San. ve Tic. A.Ş.'den devraldığı, devir keyfiyetiyle ilgili Maden Yönetmeliği'nin 82. maddesinde sözü edilen "Taahhütname"nin … tarih ve … Yevmiye no'su ile Boyabat Noterliği tarafından düzenlenmiş olduğu, davalı idarece … tarihli ve … sayılı yazı ile 12-15/07/2019 tarihlerinde idarelerinin Genel Müdürlüğünce görevlendirilen yetkili kurul tarafından maden sahasında yapılan incelemeler ile bir kısım usulsüzlüklerin tespit edildiği, söz konusu işlemde ayrı ayrı belirtilen aykırılık ve usulsüzlükler nedeniyle toplam 152.258,00 TL para cezası uygulanması üzerine bu işlemin ve Maden Yönetmeliği'nin dayanağı olan ilgili maddesi hükmünün iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır. Düzenleyici işlem yönünden, söz konusu yönetmeliğin Maden Kanununa dayanılarak düzenlendiği anlaşılmakta olup yönetmelikte üst hukuk normuna aykırılık bulunmamaktadır.

Davacı şirket hakkında ceza uygulanmasına ilişkin 06/04/2020 tarihli işlem, maden sahasının devralındığı 11/11/2019 tarihinde ve taahhütnamenin düzenlendiği 04/10/2019 tarihinde mevcut olmayan bir işlem olduğuna göre söz konusu yönetmeliğin 82/3 maddesi kapsamında ruhsatı devralacak şirket yönünden kabul edilmiş bir hak ve vecibe kapsamında olmadığı açıktır. Söz konusu para cezasına konu eylemler önceki şirket tarafından gerçekleştirildiğinden cezaların şahsiliği ilkesi gereği hukuka aykırı eylemi bulunmayan davacı şirket adına ceza uygulanmasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Ayrıca, devir tarihinde kesinleşmiş bir alacak söz konusu olmadığından yönetmeliğin ilgili maddesinin davacıya uygulanması da mümkün değildir. Açıklanan nedenlerle, davanın düzenleyici işlem bakımından reddi, bireysel işlem yönünden dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İlgili Mevzuat: Maden Kanunu'nun 5. maddesinde "(...) Maden ruhsatları, görünür rezerv geliştirme hakkı ve buluculuk hakkı devredilebilir. Devir yapılmadan önce arama ve işletme ruhsatlarının devredildiği tarihteki ruhsat bedelinin iki katı tutarında devir bedeli alınır. Devir Bakanlık onayı ile gerçekleşir. Durum maden siciline şerh edilir. Devir muamelesi maden siciline şerh edilmesi ile tamam olur. (...) Devir ve intikal işlemlerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir.(...)" düzenlemesi;

7.maddesinin 21. fıkrasında ise "Çevresel etki değerlendirmesi ile ilgili karar, işyeri açma ve çalışma ruhsatı, mülkiyet izni olmadan veya onüçüncü fıkraya aykırı faaliyette bulunulduğunun tespiti hâlinde 46.579 TL tutarında idari para cezası uygulanarak bu alandaki işletme faaliyetleri durdurulur. Bu ihlalleri tespit eden kamu kurum ve kuruluşu diğer ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına durumu bildirir. Bu ihlallerin ilk tespit tarihinden itibaren, ilk tespit dâhil üç yıl içinde üç kez yapıldığının tespiti hâlinde ise ruhsat iptal edilir." düzenlemesi bulunmaktadır.

Aynı Kanunun 10. maddesinin 7. fıkrasında "Gerçek dışı veya yanıltıcı beyanda bulunmak suretiyle Kanun hükümlerinin uygulanmasını engelleyen ve/veya haksız surette hak iktisap eden ruhsat sahiplerine 50.000 TL idari para cezası verilir. Bu fıkranın ikinci kez ihlâli halinde bir önceki ceza katlanarak uygulanır. (Değişik cümle:14/2/2019-7164/10 md.) İlk tespit tarihinden itibaren üç yıl içinde madde hükümlerinin üç kez ihlâl edildiğinin tespiti hâlinde ruhsat iptal edilir." hükmüne, aynı maddenin 8. fıkrasında ise "Bu Kanuna göre;

ı)7 nci madde kapsamındaki gerekli izinler alınmadan ve/veya gerekli izinlerin alınmadığı alanda maden üretilmesi veya sevk edilmesi, haksız yere hak iktisabı sayılır. Haksız yere hak iktisabına imkan veren bu hususlarla ilgili yapılmış beyanlar da gerçek dışı ve yanıltıcı beyanlar olarak kabul edilir." hükmüne yer verilmiştir. 21/09/2017 tarih ve 30187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren dava konusu Maden Yönetmeliği'nin 82. maddesinin 3. fıkrasında "Ruhsatı veya sertifikayı devralacak kişinin; devralacağı ruhsata/sertifikaya ait Kanundan doğan bütün hak ve vecibelerini, ruhsata uygulanmış yaptırımlar ile yükümlülükleri kabul ettiğini; ruhsat sahibinin de ruhsatını bütün hak ve vecibeleri ile devretmek isteğini belirten Ek-21’deki örnek dilekçe ile Genel Müdürlüğe müracaat etmeleri gerekir." düzenlemesi yer almaktadır.

Aynı Yönetmeliğin "İdari para cezaları" başlıklı 93. maddesinin 2. fıkrasında "İdari para cezaları ile ilgili bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümleri uygulanır." düzenlemesine yer verilmiş, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 5. maddesinde; "26.9.2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümleri kabahatler bakımından da uygulanır. Ancak, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından derhal uygulama kuralı geçerlidir. Kabahat, failin icraî veya ihmali davranışı gerçekleştirdiği zaman işlenmiş sayılır. Neticenin oluştuğu zaman, bu bakımdan dikkate alınmaz." kuralı yer almaktadır. Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi: Dava konusu Yönetmelik 11/12/2022 tarih ve 32040 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Maden Yönetmeliğinin 137. maddesiyle yürürlükten kaldırılmış ise de, yeni Maden Yönetmeliğinde de dava konusu Yönetmelikte yer aldığı şekilde düzenleme yapılması nedeniyle işin esası incelenmiştir. Maden Kanunu'nun 5. maddesinde, maden ruhsatlarının devredilebilmesine imkan tanınmış olup, devir ve intikal işlemlerine ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirleneceği düzenlenmiştir.

Dava konusu Yönetmelik maddesinde, ruhsatı devralacak kişinin; devralacağı ruhsata ait Kanundan doğan bütün hak ve vecibelerini, ruhsata uygulanmış yaptırımlar ile yükümlülükleri kabul ettiğini; ruhsat sahibinin de ruhsatını bütün hak ve vecibeleri ile devretmek isteğini belirten bir dilekçe ile Genel Müdürlüğe müracaat edecekleri düzenlenmiştir.

Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen anayasa ve kanun hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Dava konusu edilen düzenleyici işlemde, Maden Kanunu'nda imkan tanınan ruhsat devrine ilişkin düzenlemelere yer verildiği ve devir işleminin karşılıklı rızayla verilen dilekçeyle ruhsata ait bütün hak ve vecibelerin, ruhsata uygulanmış yaptırımlar ile yükümlülüklerin devir işleminin tarafları arasında yer değiştirmesi esasına dayandığı görülmektedir. Bu haliyle dava konusu Yönetmelik maddesinin dayanağı üst hukuk normuna aykırı bir düzenleme içermediği sonucuna varılmıştır.

Her ne kadar davacı tarafından, söz konusu maddenin Anayasanın ceza sorumluluğunun şahsi olduğuna ilişkin düzenlemesine aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmüş ise de, düzenlemeyle getirilen kuralda tarafların karşılıklı anlaşması yoluna dayanan devir şartları düzenlendiğinden ve ruhsatı devreden kişinin fiili nedeniyle yaptırımların doğrudan devralana uygulanacağına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediğinden, kural mevcut haliyle bir kimsenin işlemediği bir fiilden dolayı cezalandırılması sonucunu doğurmamaktadır. Dava Konusu İşlemin İncelenmesi:

Dosyanın incelenmesinden, Kastamonu ili, Tosya ilçesi sınırları dahilinde bulunan I(b) grubu tuğla-kiremit kili maden sahası dava dışı 3. şahıs tarafından işletilmekte iken 12/07/2019 – 15/07/2019 tarihleri arasında sahada davalı Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü elemanları tarafından denetim yapıldığı, denetim sonucunda, ruhsat sahasında faaliyette bulunulan alanın mülkiyetinin, tapulu arazilerden oluştuğu beyan edilmesine rağmen orman arazisi olduğu ve bu alana dair orman izninin bulunmadığının tespit edildiği, işlemler devam etmekte iken davacı tarafından dava konusu maden ruhsatının 11/11/2019 tarihinde dava dışı 3. şahıstan devralındığı, idarece yapılan denetim sonucunda tespit edilen aykırılık üzerine dava konusu bireysel işlem ile davacıya Maden Kanunu’nun 7. maddesinin 21. fıkrası ve 10. maddesinin 8. fıkrasının (ı) bendi uyarınca idari para cezası uygulandığı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlıkta, dava konusu maden sahasında faaliyette bulunan alanın orman arazisi olduğu ve bu alana ilişkin izin alınmadığı hususu sabit olduğundan, Maden Kanunu'nun 7/21. maddesi ve 10/8-ı bendi uygulanarak idari para cezası verilebileceği hususunda tereddüt bulunmamaktadır. Bununla birlikte, öncelikle ruhsatı sonradan devralan davacının devreden kişinin fiili nedeniyle uygulanan idari para cezasından sorumlu tutulup tutulamayacağının tesis edilen bireysel işlem yönünden tartışılması gerekmektedir.

Olayda, dava konusu ruhsatın devralınmasına yönelik olarak Maden Yönetmeliğinde yer alan düzenlemelere göre davacı ve dava dışı şirket arasında devir sözleşmesi (Yönetmeliğin ekinde yer alan dilekçe) imzalanarak 08/05/2019 tarihinde devir işlemlerinin yapılması için davalı MAPEG'e teslim edilmiştir. Bunun haricinde 04/10/2019 tarihli noter onaylı "(...) devir işleminden önceki (en son heyetin tetkik tarihi itibariyle bu güne kadar olan faaliyetlerle ilgili) üretim faaliyetleri nedeni ile yapılması gereken tespitlerden doğabilecek yaptırımların şirketimizce kabul edildiği (...) beyan ve taahhüt ediyorum." şeklinde düzenlenen bir "Taahhütname" de davacı tarafından idareye sunulmuştur.

Davacı tarafından, 08/05/2019 tarihli devir dilekçesi dışında ve söz konusu dilekçenin düzenlenmesinden sonraki bir tarihte (04/10/2019 tarihinde) dava dışı 3. şahsın fiili nedeniyle devir işleminden önceki en son heyetin tetkik tarihi itibarıyla doğabilecek yaptırımların kabul edildiği, başka bir ifadeyle, davacının dava konusu işleme dayanak olan 12/07/2019 – 15/07/2019 tarihleri arasında yapılan denetimden haberdar olduğu ve bu denetimden kaynaklı olarak bir yaptırım uygulanabileceğinin farkında olduğunun kabulü gerekmektedir.

Maden mevzuatı uyarınca devredilen ruhsatlara ilişkin hak ve vecibeler ile yaptırım ve yükümlülüklerin de devredilmesinin ruhsat devrinin doğal bir sonucu olduğu, nitekim İş Kanunu uyarınca işyerinin, Türk Borçlar Kanunu uyarınca malvarlığı veya işletmenin devredilmesine ilişkin düzenlemelerde de hak ve borçların devralana geçeceğine yönelik kuralların yer aldığı görülmektedir.

Sonuç olarak, dava konusu işlemde gerek cezaların şahsiliği ilkesi gerekse devirden kaynaklanan sorumluluğun yer değiştirmesi hususunda hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşılmaktadır. Ancak, 3213 sayılı Maden Kanunu'na aykırılık teşkil eden eylemi nedeniyle davacıya, işlenen fiilin gerçekleştiği (tespit edildiği 12/07/2019 – 15/07/2019) tarih olan 2019 yılına göre idari para cezası verilmesi gerekirken, dava konusu işlem tarihi olan 2020 yılı için yeniden değerleme oranında güncellenen değerler üzerinden idari para cezası kesildiğinden, dava konusu işlemde bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmamıştır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.Dava konusu Maden Yönetmeliği’nin 82. maddesinin 3. fıkrası yönünden DAVANIN REDDİNE oybirliği ile,

2.Dava konusu … tarih ve … sayılı işlemin İPTALİNE esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğu ile,

3.Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davadaki haklılık durumuna göre yarısı olan … TL'sinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, geri kalan … TL'lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına,

4.Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,

5.Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,

6.Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,

7.Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 17/10/2023 tarihinde karar verildi. GEREKÇEDE KARŞI OY : (X)- Anayasanın 38. maddesinin 7. fıkrasında ceza sorumluluğunun şahsi olduğu belirtilmiştir.

Ceza sorumluluğunun şahsiliği Anayasa’da güvence altına alınan ceza hukukunun temel ilkelerindendir. Cezaların şahsiliğinden amaç, bir kimsenin işlemediği bir fiilden dolayı cezalandırılmamasıdır. Anayasa’nın 38. maddesinde idari kabahat ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabiidir. Uyuşmazlıkta, dava konusu işleme ilişkin fiilin maden ruhsatını devreden dava dışı 3. şahıs tarafından gerçekleştirildiği, idari para cezasının ise davacıya uygulandığı görülmektedir. Bu durumda, dava konusu idari para cezasına ilişkin bireysel işlemin cezaların şahsiliği ilkesi dikkate alınarak iptal edilmesi gerektiği düşüncesiyle, aksi yöndeki çoğunluğa gerekçe yönünden katılmıyorum.