DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU

DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2022/2017 E.  ,  2023/1891 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 17/03/2022 tarih ve E:2021/1875, K:2022/3242 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ :

Dava konusu istem: 23/12/2020 tarih ve 31343 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesiyle, 21/12/2019 tarih ve 30985 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliği'nin 9. maddesine eklenen 3. fıkranın iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 17/03/2022 tarih ve E:2021/1875, K:2022/3242 sayılı kararıyla; Usul yönünden, davanın süresinde açıldığı,

Esas yönünden, Çevre Kanunu'nun 11. maddesinin 10. fıkrası uyarınca, atıkların, doğal kaynak ve hammadde kullanımının azaltılması ve geri kazanımın artırılması amacıyla kullanılmasının esas olduğu, atıkların veya atıklardan elde edilen geri dönüştürülmüş malzemelerin kullanımına yönelik düzenlemeler ile zorunlu kullanıma ilişkin esasların Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirleneceğine ilişkin hükmün uygulanması amacıyla yürürlüğe konulan dava konusu düzenlemede, bu yönüyle üst hukuk normuna ve hukuka aykırılık bulunmadığı,

Diğer yandan, dava konusu edilen Yönetmeliğin "Atık yağ rafinasyon tesislerine çevre lisansı verilmesi ve deneme üretimi" başlıklı 13. maddesinde yer verilen düzenlemelerle, atık yağ rafinasyon tesisi kurmak ve/veya işletmek isteyen gerçek ve/veya tüzel kişilerin, hazırlayacakları deneme üretimi planının Bakanlıkça uygun bulunmasının ardından rafinasyon tesisinde üretilen baz yağın TS 13369 standardına uygun olarak üretildiğinin ispatı amacıyla, Bakanlık, il müdürlüğü, Türk Standardları Enstitüsü (TSE) ve Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Başkanlığı Marmara Araştırma Merkezi Başkanlığı (TÜBİTAK MAM) yetkililerinin katılımıyla yapılacak deneme üretimi sonucunda, TÜBİTAK MAM tarafından hazırlanacak sonuç raporunun Bakanlıkça uygun bulunması halinde, Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği'ne göre geçici faaliyet belgesi almak üzere Bakanlığa başvuru yapabilecekleri, EPDK’dan atık yağdan baz yağ üretimine ilişkin alt başlık kapsamında madeni yağ lisansı alınmadan, atık yağların rafinasyonuna başlayamayacakları kurala bağlanmış olup, böylece rafinasyon tesisinde üretilen baz yağın TS 13369 standardına uygun olarak üretilmesi zorunluluğu getirildiği,

Kaldı ki, anılan 13. madde dikkate alındığında, atık yağın kaynağı dikkate alınmaksızın, rafinasyon tesisinde üretilen baz yağın, TS 13369 standardına uygun olarak üretilmesi gerektiği ve belirli bir standart oluşturulacağı açık olduğundan, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :

Davacı tarafından, Çevre Kanunu'nun 8., 11., 12. maddeleri ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 97. ve 103. maddelerinde, davalıya, yurt içinde üretilen madeni yağın içeriğini belirleme yetkisinin verilmediği, Çevre Kanunu'nun 10. maddesinin 11. fıkrasının ise, dava konusu edilen maddenin kabulünden sonra yürürlüğe konulduğu dikkate alındığında, anılan maddenin, dava konusu işlemin hukuki dayanağı olabilmesine imkan bulunmadığı, yurt içinde üretilecek madeni yağlarla ilgili düzenleme ve denetleme konularında EPDK'nın yetkili olduğu, dava konusu edilen düzenlemenin, tüm ilgili kurumların koordinasyonu çerçevesinde hazırlanması gerektiği halde, buna riayet edilmediği, zira Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik kapsamında, yönetmeliklerin hazırlanmasında, görüş alma süreci bakımından uyulması gerekli kuralların belirlendiği, bu Yönetmeliğin 7. maddesine aykırı şekilde ilgili kurumların görüşlerinin alınmadığı, ayrıca, dava konusu işlemin sebep, konu ve amaç yönlerinden de hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b)Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.Davacının temyiz isteminin reddine,

2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 17/03/2022 tarih ve E:2021/1875, K:2022/3242 sayılı kararının ONANMASINA,

3.Kullanılmayan 133,00-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,

4.Kesin olarak, 11/10/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi. KARŞI OY

X- Dava, 23/12/2020 tarih ve 31343 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesiyle, 21/12/2019 tarih ve 30985 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliği'nin 9. maddesine eklenen 3. fıkranın iptali istemiyle açılmıştır.

Anılan Yönetmeliğin "Yağ üreticilerinin yükümlülükleri" başlıklı 9. maddesinin 3. fıkrasına; "Madeni yağ üretiminde; 2022 yılı için %8, 2023 yılı için %12, 2024 yılı için %15 ve sonraki yıllarda Bakanlığın belirleyeceği oranlarda atık yağdan üretilmiş baz yağ kullanılması zorunludur. Bu fıkrada belirlenmiş zorunlu kullanım oranlarına ithal edilen baz yağlar dâhil edilmez." şeklinde eklenen kural ile, madeni yağ üretiminde kullanılan baz yağların bir kısmının yukarıda belirtilen oranlarda, atık yağlarından üretilen baz yağ olması zorunlu hale getirilmiştir.

Dava konusu edilen Yönetmeliğin dayanaklarından olan Çevre Kanunu'nun "İzin alma, arıtma ve bertaraf etme yükümlülüğü" başlıklı 11. maddesine, 30/12/2020 tarih ve 31350 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7261 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile "Atıkların, doğal kaynak ve hammadde kullanımının azaltılması ve geri kazanımın artırılması amacıyla kullanılması esastır. Atıkların veya atıklardan elde edilen geri dönüştürülmüş malzemelerin kullanımına yönelik düzenlemeler ile zorunlu kullanıma ilişkin esaslar Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirlenir. Geri kazanım imkânı olmayan atıklar, yönetmeliklerle belirlenen uygun yöntemlerle bertaraf edilir." hükmü eklenmiştir. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Kurulun petrol piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/B maddesinde; "Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu petrol piyasası ile ilgili olarak aşağıda belirtilen görevleri de yerine getirir :

a)Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, Piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak.

b)Petrol faaliyetlerine ilişkin plân, politika ve uygulamalarla ilgili Kurum görüş ve önerilerini belirlemek.

c)Petrol piyasa faaliyetleriyle ilgili denetleme, ön araştırma ve soruşturma işlemlerini yürütmek, yetkisi dahilindeki ceza ve yaptırımları uygulamak ve dava açmak da dahil olmak üzere her türlü adlî ve idarî makama başvuru kararlarını almak.

d)Uluslararası organizasyon ve teşkilatların petrol piyasasına ilişkin uygulamalarını izlemek.

e)Petrol piyasasında lisans ve lisanslarla ilgili işlem bedellerini belirlemek.

f)Petrol piyasasında faaliyet gösteren kişilerin denetlenmiş malî tablolarını incelemek veya incelettirmek.

g)Petrol piyasasında faaliyet gösteren kişilerden istenecek olan, hizmet güvenilirliği, hizmet dışı kalmalar ve diğer performans ölçütleriyle ilgili raporların kapsamını belirlemek ve düzenli olarak Kurula vermelerini sağlamak.

h)Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek ve lisansları iptal etmek." hükmü düzenlenmiştir.

Petrol Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 2. maddesinde; madeni yağ, baz yağına veya kimyasal sentez yöntemi ile işlenen maddelere, bazı katkıların ilâvesi sonucu, hareketli ve temas halinde olan iki yüzey arasındaki sürtünme ve/veya aşınmayı azaltma veya soğutma özelliğine sahip mamul haline getirilen doğal veya yapay maddeler olarak tanımlanmıştır.

Anılan Kanun'un "Faaliyetlerin kısıtlanması" başlıklı 9. maddesinin 4. fıkrasında; "Akaryakıt haricinde kalan petrol ürünleri (solvent, madeni ve baz yağ, asfalt, solvent nafta vb.) ile ilgili ithalat ve ihracat dahil, faaliyetler Kurumun hazırlayacağı düzenlemelere göre yapılır." hükmü yer almaktadır. Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisans Gerektiren Faaliyetler ve Muafiyetler" başlıklı 6. maddesinde; "Lisanslar aşağıdaki başlıklar altında verilir:

a)Rafinerici Lisansı,

b)İşleme Lisansı,

c)Madeni Yağ Lisansı,

Atık madeni yağdan baz yağ üretim faaliyeti, alt başlıklarına işletmek kaydıyla madeni yağ lisansı veya dağıtıcı lisansı sahiplerince yapılabilir. Atık madeni yağdan baz yağ üretimi madeni yağ üretim faaliyetinin içinde yer alır. Atık madeni yağlardan üretilenler hariç olmak üzere baz yağ üretilmesi sadece rafinerici lisansı kapsamında yapılabilir." kuralına, "Madeni Yağ Lisansı Kapsamında Yürütülebilecek Faaliyetler" başlıklı 23. maddesinde; "Madeni yağ lisansı sahipleri veya madeni yağ alt başlığı bulunan dağıtıcı lisans sahipleri piyasada, lisansı kapsamındaki madeni yağ üretimi tesislerinde madeni yağ üretimi ile lisanslarına alt başlık olarak işletmek kaydıyla atık madeni yağdan baz yağ üretimi faaliyetinde bulunabilir." kuralına, "Madeni Yağ Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı 24. maddesinde de; "Madeni yağ lisansı sahipleri;

a)Madeni yağ üretim ve ithalatında standartlara ve teknik düzenlemelere uymak,

b)Kapasite raporunda yer almayan ürünleri üretmemek,

c)Kapasite raporunda yer almayan ürünleri üretimde kullanmamak,

ç)Atık madeni yağdan baz yağ üretimi yapılan tesislerde, TS 13541 İş Yerleri - Atık Yağ Rafinasyon ve Rejenerasyon Tesisleri İçin Kurallar standardına uygun olduğunu gösteren TSE Hizmet Yeterlilik Belgesine sahip olmak ile yükümlüdür. Yıllık baz yağ üretim kapasitesi 5.000 tonun üzerinde olan madeni yağ lisansı sahipleri hariç olmak üzere; atık madeni yağdan üretilen baz yağın aynı tesiste madeni yağ üretiminde hammadde olarak kullanılması zorunludur." kuralına yer verilmiştir.

Petrol Piyasasında Uygulanacak Teknik Kriterler Hakkında Yönetmelik' in "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (T) bendinde; teknik düzenleme, petrolün ve madenî yağın, ilgili idarî hükümler de dahil olmak üzere, standartları, ölçüleri, özellikleri, işleme ve üretim yöntemleri, bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme ve uygunluk değerlendirmesi işlemleri hususlarından biri veya birkaçını belirten ve uyulması zorunlu olan her türlü düzenleme olarak tanımlanmakta olup, aynı Yönetmeliğin "Standartlar ve Teknik Düzenlemeler" başlıklı 5. maddesinde; "Piyasa faaliyetlerinin gerçekleştirileceği tüm tesislerin tasarımı, yapım ve montajı, test ve kontrolü, işletmeye alınması ve işletilmesi, bakım ve onarımı, tesislerde asgari emniyetin sağlanmasında, öncelik sırasıyla TS veya EN standartlarına veya bu standartlar da yoksa, TSE tarafından kabul gören diğer standartlara uyulması zorunludur. Standartı bulunmayan malzeme ve ekipman için kalite uygunluk belgesine sahip olma şartı aranır.

Piyasaya arz edilecek akaryakıt ile ilgili olarak TS standartları, kabul tarihinden itibaren 6 ay sonra teknik düzenleme haline gelir. Havacılık yakıtlarına ilişkin uluslararası standartlar ve şartnameler dikkate alınır. Ancak, ülke ihtiyaçları doğrultusunda teknik düzenlemelere getirilebilecek istisnalar (teknik özellikler, yürürlük tarihi vb.) Kurul Kararıyla belirlenir. Yurt içinde satışı yapılacak;

a)Akaryakıtın teknik düzenlemelere uygun olması zorunludur.

b)Ürünlerin öncelik sırasıyla TS veya EN standartlarına veya bu standartlar da yoksa, TSE tarafından kabul gören diğer standartlara uygun olması esastır.

c)Mineral ve sentetik esaslı madeni yağların, teknik düzenlemeleri, standartları veya uluslar arası kabul görmüş diğer dokümanları karşılaması esastır. Mineral ve sentetik esaslı baz yağ ithalatı Gümrük Müsteşarlığınca belirlenen miktar ve belirli teknik ölçümleri yapabilecek donanıma sahip yetkili gümrük idarelerinden yapılır." kuralı yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamakla görevli Çevre ve Şehircilik Bakanlığının, atıkların zorunlu olarak kullanımına ilişkin düzenleme yapma yetkisini haiz ait olduğu açık olmakla birlikte; madeni yağ üretimi, yönetimi vb. hususlara ilişkin sürecin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından yürütüldüğü ortadadır.

Dosyanın incelenmesinden, madeni yağ üretiminde atık yağdan üretilmiş baz yağ kullanılmasının davalı idarece zorunlu hale getirildiği, davacı tarafından ise madeni yağların içeriği ile ilgili getirilen bu değişimin, ürüne ilişkin onayların kalkmasına, tüm testlerin ve onay süreçlerinin yenilenmesine neden olacağı, mevzuata uyum anlamında atık yağlardan rafine edilecek baz yağın Gümrük Tarife İstatistik Pozisyonu (GTİP) numarasının ne olacağının henüz net olmadığı, GTİP numarası olarak Akaryakıt Haricinde Kalan Petrol Ürünlerinin Yurt İçi ve Yurt Dışı Kaynaklardan Teminine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ'in ilgili hükümlerinde yer alan listedeki GTİP numaraları yer alacaksa, madeni yağ üreten firmaların bu ürünü alabilmesi için EPDK'dan uygunluk yazısı alınması gerektiği, GTİP numarası anılan Tebliğ'de yer alan listede yer almayacak ise madeni yağ üretimi yapan firmaların kapasite raporlarına ilgili ürünün dahil edilmesi gerektiği yönünde iddialar ile bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Öte yandan, davalı idarenin 21/12/2020 tarihli yazısı ile davacı ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan, uyuşmazlığa konu düzenlemenin taslağına ilişkin görüş ve önerilerin 25/12/2020 tarihi mesai bitimine kadar Bakanlığa gönderilmesinin istenildiği, ancak ilgililerce görüş ve önerilerin davalı idareye bildirilmesi için verilen süre beklenilmeden dava konusu edilen düzenlemenin Resmi Gazete'de yayımlandığı, savunma dilekçesinde ise, EPDK tarafından konuya ilişkin olarak olumlu veya olumsuz olacak şekilde görüş verildiğine dair bir beyana yer verilmediği gibi buna ilişkin herhangi bir belgenin dosyaya sunulmadığı görülmektedir.

Dosya kapsamında yer alan savcı görüşüne ilişkin olarak davalı tarafından sunulan beyan dilekçesi içeriğinde, EPDK'nın 25/12/2020 tarih ve 53343 sayılı görüş yazısına yer verildiği, anılan görüş yazısında ise; 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 2. maddesinde, madeni yağ üreticisinin, madeni yağ üretimi yapan gerçek ve tüzel kişileri ifade edeceği hükmünün vurgulandığı, Kanun'un 3. maddesi uyarınca, madeni yağ üretimi faaliyetinin yapılması, bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi için lisans alınmasının zorunlu olduğu, bununla birlikte, lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usul ve esasların EPDK tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği hükmünün yer aldığı, ayrıca, madeni yağ lisansı sahiplerinin üretim faaliyetlerinin doğrudan bir parçasının da baz yağ temini olduğu, bu baz yağın, Kurumlarının ilgili mevzuatı kapsamında akaryakıt harici ürün statüsünde olup, ithalatı, yurt içi satışı gibi hususların Kurumun iznine tabi olduğu, bu itibarla, petrol piyasasına ilişkin bir faaliyeti doğrudan ve ciddi bir şekilde etkileme durumu olan baz yağ teminine ilişkin bir düzenlemenin, tüm ilgili tarafların koordinasyonunda yapılmasının gerekli olacağının değerlendirildiği, kaldı ki şu an için piyasada atık madeni yağdan elde edilen baz yağın ticaretinin yapılmadığı, atık madeni yağdan elde edilen baz yağın söz konusu geri kazanımı yapan madeni yağ üreticilerinin kendi ihtiyaçları için kullanabildiği, bu kapsamda herhangi bir kullanım zorunluluğu getirilmeden önce, söz konusu özellikteki baz yağ arzı seviyesinin de net olarak bilinmesinin ayrıca önemli olduğu yönünde ifadelere yer verildiği anlaşılmaktadır.

Bu itibarla, atık yağların geçici depolanmasına, toplanmasına, taşınmasına, rafinasyona tabi tutulmasına, enerji geri kazanımının sağlanmasına ve bertaraf edilmesine ilişkin teknik ve idari esasların belirlenerek çevre ve insan sağlığının korunması ile doğal kaynakların verimli kullanımının sağlanmasına ilişkin usul ve esasların düzenlendiği dava konusu edilen Yönetmelik'te, davalı idarenin atıkların yönetimi ile alakalı olarak düzenleme yapma yetkisi bulunmakta ise de; madeni yağın içeriğine müdahale niteliğinde olan bu düzenlemeler açısından yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri doğrultusunda EPDK'nın yetkili olduğu sonucuna ulaşıldığından, anılan İdarenin görüşü dahi alınmadan yürürlüğe konulan uyuşmazlığa konu düzenlemede bu yönüyle hukuka uyarlık görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.