Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2024/6616 E.  ,  2025/15 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

İstemin Özeti : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı Dairemizin bozma kararına uyularak verilen kararının hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

Savunmanın Özeti : Savunma verilmemiştir.

Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü: Bölge İdare mahkemeleri tarafından verilen kararların temyiz yolu ile incelenip bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde yer alan nedenlerin bulunmasına bağlıdır. ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesince verilen karar ve dayandığı gerekçe usul ve kanuna uygun olup, bozulmasını gerektiren bir neden bulunmadığından, temyiz isteminin reddi ile anılan kararın ONANMASINA ve temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, kesin olarak 21/01/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY : (X)- 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinin 1. fıkrasında, gerçek ve tüzel kişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumların açılması ve işletilmesinin ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığının, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığının iznine bağlı olduğu, ilgili Bakanlıkların bu yurt ve kurumları tespit edecekleri esaslara göre denetleyeceği hükmü bulunmaktadır.

25/08/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesinde "10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümler, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmaz. Öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verilir. Bakanlıklar bu yetkilerini valiliklere devredebilir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." düzenlemesine yer verilmiştir. 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Görevlendirme" başlıklı 32. maddesinde; " (1) Personelin çalışma izin teklifleri aşağıdaki yöneticiler tarafından valiliklere yapılır:

a)Genel müdür, genel müdür yardımcısı, müdür ve müdür yardımcıları için kurucu gerçek kişi veya kurucu temsilcisi.

b)Diğer personel için müdür. (2) Nitelik ve şartları uygun bulunanların çalışma izni valilikçe düzenlenir. Çalışma izni alınmadan personel işe başlatılamaz. Valilik çalışma izni düzenleme yetkisini devredebilir. (3) Kamu personeli, kamu tüzel kişileri tarafından açılan ve işletilen kurumlarda bu Yönetmelikte belirtilen şartları haiz olanlar arasından ilgili mevzuatı uyarınca görevlendirilir. Görevlendirme işlemi, kurumun bağlı olduğu il veya ilçe millî eğitim müdürlüğüne bildirilir. Görevlendirme işleminin bu Yönetmeliğe uygun olması hâlinde bu işlem, millî eğitim müdürlüğünce valinin onayına sunulur; uygun olmaması hâlinde ise yeniden değerlendirilmek üzere durum kamu tüzel kişisine bildirilir." kuralı yer almaktadır. 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun "İdarî Dava Türleri ve İdarî Yargı Yetkisinin Sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, idarî dava türlerinin a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdarî eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar (...) olarak sayılmıştır.

Yukarıda yer alan yasal düzenlemeden de anlaşıldığı üzere; 2577 sayılı Kanun'da bir işlemin hukuka aykırı olduğu yolundaki iddiaların denetimi yapılırken, idari yargı yerlerince yapılacak hukuki denetimin sınırları tahdidi olarak sayılmak suretiyle belirtilmiş olup, buna göre; bu denetim ancak, işlemin yetki, şekil, sebep, konu, maksat unsurları yönünden yapılacaktır. Ayrıca; kanun koyucu, idari işlemlerin idari yargı yerlerince hukuki denetiminin yapılmasına yönelik belirlediği unsurları sıralarken bir sitematik gözeterek; öncellikle işlemlerin usul yönünden hukuka uygun olup olmadığının denetiminin, ardından işin esasına yönelik hukuki denetimin yapılmasını amaçlamıştır.

Bilindiği üzere; İdare Hukuku'nda 'yetki', idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.

Ancak; yukarıda ifade edilen duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun'da yetkili kılınan makam tarafından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi; yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup; doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki unsurunun nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir.

Öncelikle; Kanun'da açıkça yetkili kılanan bir makam tarafından yetki devri yapılırken bazı geçerlilik şartlarına uyulması gerekir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hale getirebilecektir. Yetki devrinin kanunilik, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, kısmilik, açıklık, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartları vardır.

Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir. İdare teşkilatı ile görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi; ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan 'Yasa'ya dayanarak hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai niteliktedir. (A.Y.M. 08/11/2012 tarih ve E:2012/27, K:2012/173)

Öte yandan; yetki kurallarının kamu düzeninden sayılmasının, bu çerçevede istisnai nitelik taşıyıp genişletici yoruma tabi tutulamamasının en pratik sonucu da; idari işlemin yetki unsuru üzerinde idarenin takdir yetkisine sahip olmamasında görülmektedir. Bu sebepledir ki; Kanun hükmü ile bir işi yapmaya yetkili kılınan idarenin kanunda açıkça öngörülmediği sürece bu yetkisinin başka bir idareye devredilmesi söz konusu olamaz. Bu durum doktrinde ve yargı kararlarında "kanunilik kriteri" olarak ifade edilmektedir. Uyuşmazlığa konu olayda; özel barınma hizmeti veren kurumlarda görev alan personele çalışma izni onayı düzenleme ve anılan personelin çalışma izni onayının iptal edilerek görevine son verme yetkisi "valilik" makamında olduğu görülmektedir.

Burada "kamu düzeninden olan yetki meselesinin" sınırları belirlenirken; imza devri müessesesinin hukuki niteliği ile hangi yetkilerin imza devrine konu olabileceği ve son olarak da imza devri ile yetki devrinin süreç ve sonuç itibariyle farklılıklarının neler olduğunun da açıklığa kavuşturulması önem arz etmektedir.

İmza devri de, yetki devri gibi idari teşkilat içinde yer alan makamların kamu hizmetinin etkin biçimde sağlanması ve bir an önce muhataplarına ulaşması adına bulunmuş bir müessese olup; imza devri, işlemi imza etme noktasında yetkili makamın kendisinin kullanması gereken bu yetkini aynı hiyerarşi içerisinde bir alt makamdaki kamu görevlisine devretmesidir. İmza devri, tıpkı yetki devri gibi istisnai niteliği haiz bir uygulama olup; imza yetkisinin devrinin en belirgin özelliği; bazı konularda idari işlemin, asıl yetkili kişinin iradesi ile aynı yönde fakat farklı bir görevli tarafından da imzalanabilmesidir.

Bir başka anlatımla; imza devrinde, işlemi tesis etme noktasında irade açıklamaya yetkili makamın yetkisinde değişiklik olmamakta, sadece işlemi imzalama yetkisi bir başkasına geçmektedir. Burada, imza devri ile bir kamu görevlisi, devredilen yetkiyi, mevzuatla kendisine bu yetkinin verildiği kişi veya makam adına kullanır. Kısacası, imza devrinde, kendisine devir yapılan kişi, devredenin iradesiyle ve onunla eş değerde imza etme yetkisine haizdir. Bunun doğal sonucu olarak da; sorumluluk ve karar alma yetkisi devredende kalacaktır. Ayrıca, imza yetkisini devreden üst gerekli gördüğü takdirde işlemi bizzat kendisi de imzalayabilecektir.

Yetki devri ve imza devri karşılaştırıldığında ise; yetki devrinde işlemin yetkiyi devralan makam tarafından tesis edilmesi, bir başka anlatımla işlem tesis etme ya da etmeme iradesinin ve bu irade sonucu doğacak hukuki sorumluluğun, yetkinin devredildiği makamda olduğu kabul edilirken, imza devrinde , işlem tesisinde imza devrinin yapıldığı makam üzerinde karar alma güç ve iradesi bulunmayıp sadece işlemin imza edilmesi fonksiyonu söz konusu olduğundan imzalanan işlemin yine asıl iradeyi açıklayan ve imza devrinde bulunan üste ait olduğu kabul edilmektedir. Buraya kadar yapılan açıklamalar ışığında; mevzuatla açıkça "valilik" makamına verilen özel barınma hizmeti veren kurumlarda görev alan personelin çalışma izni onayının iptal edilerek görevine son verme yetkisinin imza devrine konu olmayacağı görülmektedir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayırıldığı; illerin de idaresi yetki genişliği esasına dayandığı hüküm altına alınmıştır. 5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer alan; "Vali, ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtasıdır. Valiler, ilin genel idaresinden Cumhurbaşkanına karşı sorumludur. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, görevlerine ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler." kuralından hareketle; il genel idaresinin, Cumhurbaşkanının atadığı valinin otorite ve sorumluluğu altında olduğu, ilin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi nedeniyle, Valinin Devleti temsil ettiği ve onun adına kural olarak, her türlü idari işlem ve eylemleri yapabileceği, Valinin, ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi sıfatıyla, bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu, bir başka anlatımla verdikleri emir ve kararların uygulanmasını sağladığı, valinin merkezi idare teşkilatının en büyük ve en yetkili ajanı olduğu, adli ve askeri örgütler dışında, ilde yer alan bütün Devlet ve kamu kurumları teşkilatının başı ve yetkilisi olduğu, bu bakımdan, ilin genel yönetiminden ve gidişinden Cumhurbaşkanına ve bakanlara karşı sorumlu olduğu, dolayısıyla valinin, söz konusu teşkilat ve personeli üzerinde bir iç düzenleme ve denetleme yetkisine ve hiyerarşi gücüne sahip olduğu anlaşılmaktadır.

Burada, valilik makamının görev ve yetki alanına giren iş ve işlemleri tesis etme yetkisine ilişkin hizmet alanının düzenlendiği Kanun'da, bu yetkinin usulune uygun bir şekilde devredilebileceğine ilişkin hüküm varsa bu hüküm çerçevesinde; hüküm bulunmuyor ise; il idari teşkilatının genel Kanunu'nu niteliğinde olan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (B) bendinde yer alan genel hüküm çerçevesinde, sadece hesabata ve teknik hususlara ilişkin konularda il idare şube başkanlarına imza devri müessesesiyle yetkinin devri mümkün olacağının kabulü gerekmektedir.

Bir başka anlatımla; özel Kanun'da devire yönelik düzenlemenin bulunmadığı hallerde, genel Kanun niteliği haiz 5542 sayılı Kanun, devrin konu bakımından sınırını açıkça çizdiğinden, bu konular dışındaki yetkilerin devri mümkün olmayıp; aynı düzenleme, devredilecek makamı da açıkça belirlediğinden, -mefhum-i muhalefetinden- yetkinin hangi makamlara devredilemeyeceğini de belirlemektedir. Öte yandan; hangi iş ve işlemlerin teknik ve hesabata ilişkin olduğu hususunun, mevcutta var olan bir imza devrinin hukuken geçerliliği yönünden ayrıca yapılacak hukuki inceleme neticesinde belirleneceği açıktır.

Kısacası; dava konusu işlem yönünden, açıkça işlem tesis etmeye yetkili kılanan "valilik" makamının bu yetkisini -5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'da açık hüküm bulunmaması nedeniyle- kaymakamlığa ve il milli eğitim müdürüne hiçbir şekilde devredemeyeceği; -5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer alan düzenleme nedeniyle- il idare şube başkanlıklarına imza devriyle devredilebilecek hususlar dikkate alındığında; söz konusu çalışma iznini izni verme yetkisi teknik ve hesabata ilişkin hususlar kapsamında olmadığından, il milli eğitim müdürüne veya kaymakama da bu yetkinin devrinin mümkün olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır. Bu durumda; dava konusu işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu görüldüğünden, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.