Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2024/4034 E.  ,  2025/112 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNANLAR : 1- (DAVACI) ... Özel Eğitim Öğretim ve Sürücü Kursu Danışmanlık İnş. Tic. ve San. Ltd. Şti.

2.(DAVALI) ... Valiliği

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:...sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ :

Dava konusu istem: Davacı şirkete ait sürücü kursunun kapatılmasına ve kurucu şirkete beş yıl geçmeden tekrar kurum açma veya bir kurumu devir alma ya da bir kuruma ortak olma izni verilmemesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kahramanmaraş Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; dava konusu işlemin, davacı şirkete ait sürücü kursunun kapatılmasına yönelik kısmı yönünden; davacıya ait sürücü kursunun kapatılmasına dayanak olarak Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliğinin 12/3. maddesi, aynı yönetmeliğin Geçici 2. maddesi ve 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 7. maddesinin gösterildiği, 5580 sayılı Kanunun 7. maddesinde hangi hal ve şartların gerçekleşmesi halinde özel öğretim kurumlarının kapatılacağının açık ve tahdidi olarak belirtildiği, Anayasanın temel hak ve hürriyetlerin sınırlanmasını düzenleyen 13. maddesinde; temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceğinin açıkça ifade edildiği, özel öğretim kurumlarının Anayasanın temel hak ve ödevlerin düzenlendiği ikinci kısmında yer alan 48. ve 49. maddeleri ile koruma altına alınan çalışma ve sözleşme hürriyeti ile çalışma hakkı ve ödevi kapsamında olduğu, Anayasa hükmü uyarınca ancak kanunla sınırlanabilecek olan çalışma hürriyetinin, Yönetmelikle sınırlanabilmesine hukuken olanak bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemde disiplin hukukunda da uygulama alanı bulan "Suç ve Cezalarda Kanunilik" ilkesine, normlar hiyerarşisine ve hukuka uyarlık bulunmadığı; dava konusu işlemin Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliğinin 18/5. maddesi uyarınca davacı şirkete beş yıl geçmeden tekrar kurum açma veya bir kurumu devir alma ya da bir kuruma ortak olma izninin verilmemesine yönelik kısmı yönünden ise; Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin 18/5. maddesinde yer alan ve dava konusu işleme esas alınan "Soruşturma sonucunda kurumu sürekli kapatılan kurucuya beş yıl geçmeden tekrar kurum açma veya bir kurumu devir alma ya da bir kuruma ortak olma izni verilmez." şeklindeki düzenlemenin iptali istemiyle açılan davada Dairemizin E: 2015/13690 sayılı ve 04/04/2016 tarihli kararı ile anılan düzenlemenin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiğinden yargı kararıyla yürürlüğü durdurulan hükme dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Davacı şirkete ait sürücü kursunun mevzuatta yer alan şartlara uygun olarak kurumunu bağımsız kurum haline getirmediği ve bu bağlamda Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin Geçici 2. maddesinde yer alan yükümlülüğü yerine getirmemek suretiyle kurumun amacı dışında kullanılmasına sebebiyet verildiği gerekçesiyle anılan kurumun kapatılmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık görülmediğinden davalı idarenin istinaf başvurusunun kısmen kabulü ile istinafa konu ... İdare Mahkemesi'nce verilen ...tarih ve E:..., K:... sayılı kararının; dava konusu işlemin davacı şirkete ait sürücü kursunun kapatılmasına ilişkin kısmının iptaline ilişkin kısmının kaldırılmasına, davanın bu kısmının reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI:

Davacı tarafından, 5580 sayılı Kanunun 7. maddesinde kurumların kapatılma sebeplerinin tahdidi olarak sayıldığı, davacı şirkete ait sürücü kursunun kapatılma sebebine anılan Kanun hükmünde yer verilmediği, davalı idare tarafından ise dava konusu işlemin kısmen de olsa iptalini gerektirir bir durum olmadığı, davanın tamamının reddi gerektiği ileri sürülmektedir. KARŞI TARAF SAVUNMALARI : Taraflarca savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY :

Davacı şirkete ait sürücü kursuna Kahramanmaraş Valiliği'nin ... tarihli ve ... sayılı işlemi ile kurum açma izni verilmiş olup; 06/03/2009 tarihinde davacı şirket Ulaştırma Bakanlığı Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğünden Mesleki Yeterlilik Eğitim Belgesi almış ve bu tarihten itibaren anılan kurum tarafından mesleki yeterlilik eğitimi de verilmeye başlanmıştır.

Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğü'nün Valiliklere gönderdiği ... tarihli ve ... sayılı yazıda; Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin 12/3. maddesi uyarınca okullar dışındaki diğer kurumların belirli bölümlerinin birlikte kullanılarak aynı binada başka bir kurum açılamayacağı, anılan Yönetmeliğin Geçici 2. maddesi uyarınca bir arada bulunan okullar dışındaki diğer kurumların kurucularının 08/03/2013 tarihine kadar Genel Müdürlükçe belirlenerek internet sayfasında yayımlanan standartlarda belirtilen şartlara uygun olarak kurumlarını bağımsız kurum haline getirmesi gerektiği, verilen süre içinde bağımsız kurum haline getirilmeyen kurumların kapatılacağı, Bakanlığa ulaşan tespitler ve şikayetlerden bazı Valiliklerin belirtilen hükümlere uygun davranmadığı, birlikte bulunan kurumların 08/03/2013 tarihine kadar ayrılarak bağımsız kurum haline getirilmediği, Özel MTSK ile birlikte İş Makineleri Kursunun veya SRC kurslarının birlikte bulunmaya devam ettiği ve bu kurumlara Yönetmeliğin Geçici 2. maddesi uyarınca işlem tesis edileceği hususuna yer verildiği anlaşılmaktadır.

Bu kapsamda, davacı şirkete ait sürücü kursu hakkında soruşturma yapılmış olup; ...tarihli ve... sayılı soruşturma raporunda; sürücü kursu ve iş makineleri kursu ile SRC kurslarının birlikte bulunması nedeniyle anılan kursların ayrılması gerektiği hususunun 14/05/2016 tarihli ve 16/06/2016 tarihli yazılar ile bildirildiği, anılan kursa 01/07/2016 tarihinde gidildiğinde kursun Yönetmeliğin Geçici 2. maddesini uygulamadığının tespit edildiği ve anılan kurumun Kanun'un 7. maddesi uyarınca kapatılmasının uygun olacağı kanaatine yer verildiği ve bu kapsamda dava konusu işlemin tesis edilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 1. maddesinde "Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılacak özel öğretim kurumlarına kurum açma izni verilmesi, kurumun nakli, devri, personel çalıştırılması, kurumlara yapılacak malî destek ve bu kurumların eğitim-öğretim, yönetim, denetim ve gözetimi ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarının; eğitim-öğretim, yönetim, denetim, gözetim ve personel çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir.Bu Kanun, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişilerce açılan özel Öğretim kurumları ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarını kapsar." hükmü yer almakta olup; ''Kurum açma izni'' başlıklı 3. maddesinde ise; bir kurumda öğretime başlayabilmek için kurum açma izni alınmasının zorunlu olduğu, izin başvurularının ilgili millî eğitim müdürlüğüne yapılacağı, Valilikçe yapılan inceleme sonucunda açılması uygun görülen okullar dışındaki kurumlara kurum açma izni verileceği, Valilikçe açılması uygun görülen okullara ilişkin başvuruların ise kurum açma izni verilmek üzere Bakanlığa gönderileceği, kurum açma izni talebinin valilikçe reddedilmesi hâlinde, kurucu veya kurucu temsilcisi tarafından taleplerinin reddine ilişkin işlemin tebliğinden itibaren onbeş iş günü içinde Bakanlığa itirazda bulunulabileceği, itirazın, Bakanlıkça onbeş iş günü içinde karara bağlanacağı, kurum açma izni alınmadıkça, kuruma öğrenci kaydı yapılamayacağı hükme bağlanmıştır.

Anılan Kanun'un "Kurum açma izninin iptali, kurumun kapatılması, devri ve nakli" başlıklı 7. maddesinde ise (dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan halinde); "Kurum açma izni verilen kurumlarda iki yıl içinde öğretime başlamayan ile amacı dışında kullanıldığı tespit edilen kurumun, kurum açma izinleri iptal edilir.Özel öğretim kurumları, kurum açma şartlarından herhangi birini kaybetmesi veya izinsiz değişiklik yapması, mevzuatta belirtilen sayıda personel çalıştırılmaması veya mevzuata aykırı personel çalıştırılması, reklam ve ilana ilişkin gerekli şartların yerine getirilmemesi halinde, davranışın ağırlık derecesine göre onbeş günden az olmamak kaydıyla üç aya kadar geçici olarak, 1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanununun genel ve özel amaçlarıyla temel ilkelerine uymayan, kurumunu mevzuata uygun kapatmayan, geçici olarak kapatma cezası alan ve aynı fiili tekrar işleyen kurumlar ise sürekli olarak kurum açma izni veren makam tarafından kapatılır." hükmüne yer verilmiştir.

20/03/2012 tarihli ve 28239 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özel öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin 12. maddesinin 3. fıkrasında "Okullar dışındaki diğer kurumların belirli bölümleri birlikte kullanılarak aynı binada başka bir kurum açılamaz.", Geçici 2. maddesinde ise "1) Bir arada bulunan okullar dışındaki diğer kurumların kurucuları, 8/3/2013 tarihine kadar Genel Müdürlükçe belirlenerek internet sayfasında yayınlanan standartlarda belirtilen şartlara uygun olarak kurumlarını bağımsız kurum haline getirmek zorundadırlar. Verilen süre içinde bağımsız kurum haline getirilmeyen kurumlar kapatılır." hükmüne yer verilmiştir.

03/09/2004 tarihli ve 25572 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşımacılık Faaliyetleri Mesleki Yeterlilik Eğitimi Yönetmeliği'nin 15/f. maddesinde "Mesleki Yeterlilik Eğitimi Yetki Belgesi alabilmek için; 19 uncu maddede belirtilen şartları taşıyan bir eğitim merkezine veya bunun kullanım hakkına sahip olmaları şarttır." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Davacının temyiz isteminin incelenmesi:

Anayasa'nın 38. maddesinde idarî ve adli cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, belirli normların sadece kanunlarla düzenlenebileceğini öngören kanunilik ilkesi, ceza hukukunda olduğu gibi idarî yaptırımlarda (cezalarda) da uygulanması zorunlu olan bir ilkedir. Nitekim, başta Anayasa'nın 38. maddesinde yer alanlar olmak üzere, temel ceza hukuku ilkelerinin cezalandırıcı nitelikteki idarî yaptırımlara da uygulanması gerektiği Anayasa Mahkemesi ve Danıştay tarafından kabul edilmektedir.

Kanunilik ilkesi; Anayasa'nın 38. maddesinde, “kimse işlediği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz...” kuralıyla ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 2. maddesinde "suç ve cezada kanunilik ilkesi" başlığı altında düzenlenmiştir. Kişilerin yasak fiilleri önceden bilmeleri düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.

Söz konusu ilke uyarınca idarî yaptırım gerektiren fiillerin çerçevesinin kanunda açıkça tanımlanması, bunun doğal sonucu olarak yaptırım uygulanacak eylemin kanunda belirli olması gerekmektedir. Kanunda suç olarak düzenlenmemiş fiillerin, kanunda suç olarak düzenlenmiş fiillerle benzerliği dolayısıyla veya yorum suretiyle yaptırıma bağlanması kanunilik ilkesine aykırılık teşkil eder. Kanunilik ilkesi aynı zamanda suç ve ceza niteliği taşıyan kuralların yorum yoluyla genişletilemeyeceğini de öngörmektedir. Bu bakımdan, istisnaî nitelik taşıyan idarî yaptırımlara ilişkin kanun hükümlerinin de dar yorumlanması gerekmektedir.

Bu itibarla, idarî tedbirler ve klasik anlamda idarî işlemlerden farklı olarak idarî cezalar bakımından öngörülen düzenlemelerin kanunilik ilkesine aykırı olmaması, hangi eylemlerin yasaklandığının ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde yasada gösterilmesi, kuralın “açık”, “anlaşılır” ve “sınırlarının belli olması” gerekmektedir.

Her ne kadar yaptırım uygulanacak fiiller yönünden Kanun'da kapsam ve şartları belirlenen çerçeve hükmün içeriğinin idarenin ikincil düzenleyici işlemleri ile doldurulması mümkün ise de; bu hallerde hukukî güvenlik ve belirlilik ilkesinin gereği olarak hangi davranışların/fiillerin işlenmesi hâlinde hangi yaptırımlarla karşılaşılabileceğinin muhatap tarafından yine öngörülebilir olması önem arz etmektedir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin incelenmesi neticesinde; 5580 sayılı Kanunun 7. maddesi uyarınca; kurum açma izni verilen kurumlarda iki yıl içinde öğretime başlamayan ve amacı dışında kullanıldığı tespit edilen kurumun, kurum açma izinlerinin iptal edileceği, özel öğretim kurumunun kurum açma şartlarından herhangi birini kaybetmesi veya izinsiz değişiklik yapması, mevzuatta belirtilen sayıda personel çalıştırılmaması veya mevzuata aykırı personel çalıştırılması, reklam ve ilana ilişkin gerekli şartların yerine getirilmemesi halinde davranışın ağırlık derecesine göre onbeş günden az olmamak kaydıyla üç aya kadar geçici olarak, 1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanununun genel ve özel amaçlarıyla temel ilkelerine uymayan, kurumunu mevzuata uygun kapatmayan, geçici olarak kapatma cezası alan ve aynı fiili tekrar işleyen kurumların ise sürekli olarak kapatılacağı, 2012 yılında yürürlüğe giren Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin 12. maddesinde okullar dışındaki diğer kurumların belirli bölümleri birlikte kullanılarak aynı binada başka bir kurum açılamayacağının öngörüldüğü, Yönetmeliğin Geçici 2. maddesinde ise verilen süre içinde bağımsız kurum hâline getirilmeyen kurumların kapatılacağı hususuna yer verildiği anlaşılmaktadır.

Her ne kadar davalı idarece dava konusu işlemin 5580 sayılı Kanunun 7. maddesi uyarınca tesis edildiği ileri sürülmekte ise de; dava konusu işleme gerekçe olarak gösterilen; birlikte bulunan kurumların bağımsız hale gelmemesi fiilinin Kanunun 7. maddesinde yer alan kurumların kapatılma nedenleri arasında yer almadığı, dava konusu işlemin Yönetmeliğin Geçici 2. maddesi uyarınca tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Bu itibarla; özel öğretim öğretim kurumlarının kapatılmasına esas teşkil edecek fiillerin 5580 sayılı Kanunun 7. maddesinde sayıldığı ve buna ilişkin ikincil düzenlemelerin anılan Kanun hükmü çerçevesinde ve Kanunda yer alan hükümleri aşmayacak şekilde yapılması gerektiği dikkate alındığında; davacıya ait sürücü kursunun verilen süreç içinde kurumlarını bağımsız kurum haline getirmediğinden bahisle Yönetmeliğin Geçici 2. maddesi uyarınca kapatılmasına ilişkin işlemde Kanuna uyarlık görülmemiştir. Davalı idarenin temyiz isteminin incelenmesi: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49/3. maddesinde, kararların kısmen onanması, kısmen bozulması hallerinde kesinleşen kısmın Danıştay kararlarında belirtileceği ifade edilmiştir.

Davalı idare tarafından, dava konusu işlemde kısmen de olsa iptali gerektirir bir durum olmadığı belirtilerek temyiz talebinde bulunulmuş ise de, dava konusu işlemin davacı şirkete beş yıl geçmeden tekrar kurum açma veya bir kurumu devir alma ya da bir kuruma ortak olma izni verilmemesine ilişkin kısmının iptaline yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin kararın Dairemizin 27/12/2023 tarihli ve E:2019/7082, K:2023/7947 sayılı kararıyla onandığı ve kesinleştiği, temyize konu kararda kesinleşen kısım hakkında davalı idare yönünden yeni bir hukuki durumun doğmadığı anlaşılmakla, Dairemizce onanan ve kesinleşen kısım yönünden yapılan temyiz isteminin incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.Davalı idarenin TEMYİZ İSTEMİNİN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE oybirliğiyle,

2.Davacının 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne, ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:...sayılı kararının BOZULMASINA oyçokluğuyla,

3.Kullanılmayan ... TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,

4.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine,

5.Kesin olarak 24/01/2025 tarihinde karar verildi. KARŞI OY : (X)-Davacının temyiz isteminin incelenmesi: Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmediğinden temyize konu kararın onanması gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.