5.Daire         1995/852 E.  ,  1997/860 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

Davanın Özeti: Davacılar 24.12.1994 günlü, 22151 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren "Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü Vergi Denetmenleri Görev, Yetki, Çalışma ve Atama Yönetmeliğinin 4, 5, 6. maddelerinin, 11. maddesinin 2. fıkrasının, 14. maddesinin, 20. maddesinin 1. fıkrasının ve 33. maddesinin 4. fıkrasının iptalini istemektedirler.

Savunmanın Özeti: Yönetmeliğin 4, 5 ve 6. maddelerinin 178 sayılı KHK. ye 543 sayılı KHK ile eklenen ek 8. ek 9 ve ek 11. maddelere paralel olarak düzenlendiği, denetim ve inceleme görevinin tabii sonucunun teftiş ve soruşturma olacağı, kaldıki yönetmelikte hüküm olmasa dahi Memurin Muhakematı Hakkında Kanun hükümlerine göre tahkik merciilerinin soruşturmacı görevlendirme yetkilerinin bulunduğu, Yönetmeliğin 11/2. maddesiyle "mesleki kıdemin" objektif esaslara bağlandığı, Merkez Denetim elemanları ile denetmenlerin ünvan ve kariyer bakımından çok farklı olduğu, bu nedenle Yönetmeliğin 14. ve 33/4. maddeleriyle getirilen düzenlemelerin hukuka uygun olduğu bu nedenlerle yasal dayanağı bulunmayan davanın reddi gerektiği yolundadır.

Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince duruşma için önceden belli edilen 16.4.1997 günü davacıların vekili Av. ... ile davalı idareyi temsilen hazine avukatı ...'in geldikleri görülerek Danıştay Savcısı ... hazır olduğu halde açık duruşmaya başlandığı. Taraflara usulüne göre söz verilip dinlendikten ve savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Dava dosyası içindeki belgeler de incelenerek ve davacıların Anayasaya aykırılık iddiaları ciddi görülmeyerek işin gereği düşünüldü:

Dava, 24.12.1994 günlü, 22151 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren "Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü Vergi Denetmenleri Görev, Yetki, Çalışma ve Atama Yönetmeliği"nin 4, 5, 6. maddelerinin, 11. maddesinin 2. fıkrasının, 14. maddesinin, 20. maddesinin 1. fıkrasının ve 33. maddesinin 4. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.

Davacılar, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde kararnamenin 543 sayılı K.H.K.'nin 14. maddesiyle değişik 43. maddesinde denetmenlerin görevlerinin vergi incelemeleri ve taşra birimlerinde denetim yapmak olduğunun belirlendiği halde, Yönetmeliğin 4, 5 ve 6. maddeleri ile kendilerine çalıştıkları birime göre farklı görevler yüklendiğini ve KHK'den farklı düzenleme getirildiğini. KHK'de olmadığı halde kendilerine 5. maddeyle teftiş ve soruşturma görevininde yüklendiğini, 11. maddenin 2. fıkrasının aynı sınavda eşit veya eşdeğer puan alanlar arasında çözüm öngörmediğinden objektif olmadığını, 14. maddenin 1. fıkrası ile 33. maddenin 4. fıkrasının vergi denetmen yardımcılığından vergi denetmenliğine geçişte sınav şartı getirmediğinden Anayasanın eşitlik ilkesine aykırı olduğunu, 14. maddesinin 2. fıkrasında yer alan düzenlemenin KHK'de olmayan bir düzenleme olduğunu, 20. maddenin 1. fıkrasında belirtilen sınav kurulunun oluşturulmasında bir denge ve iyiniyet görülmediğini öne sürerek iptallerini istemektedirler.

Anayasanın 124. maddesiyle Başbakanlık, Bakanlıklar ve Kamu Tüzel Kişilerine kendi görev alanlarını ilgilendiren konularda yöetmelik çıkarma yetkisi verilmiştir. İdareler bu yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarabilecekleri gibi kamu hizmetinin daha etkin ve verimli yürütülmesi amacıyla yönetmeliklerde değişikliklerde yapabilirler. Yönetmeliklerin Anayasa, Yasa, Tüzük ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi ve öngörülen şekil şartına uyularak çıkarılması dışında; sözkonusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı açıktır.

24.6.1994 günlü, 21790 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 543 sayılı KHK ile 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK'de değişiklik yapılmış ve 43. maddesinin son fıkrasında Denetmenlerin çalışma usul ve esaslarının yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüş olup, anılan hükmün ve Anayasanın verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan dava konusu yönetmelik 24.12.1994 günlü, 22151 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 178 sayılı KHK'nin 543 sayılı KHK. ile değişik 43. maddesinin (c) bendinde, Gelirler Genel Müdürlüğünce, vergi incelemeleri ve taşra gelir birimlerinde denetim yapmak üzere defterdarlıklar ve vergi dairesi başkanlıkları (Kurulacak bölge müdürlükleri) emrinde vergi denetmenleri çalıştırılacağı öngörülmüş 178 sayılı KHK'ye 543 sayılı KHK ile eklenen Ek 9. maddede Gelirler Bölge Müdürünün görevleri sayılmış ve (c) bendinde emzindeki vergi denetmenleri vasıtasıyla böylesindeki vergi incelemesi ve denetim çalışmalarının planlanıp yürütülmesi görevi gelirler bölge müdürüne verilmiş "Defterdar" başlıklı Ek 11. maddede il ve ilçe birimlerini defterdar adına kontrol etmek üzere defterdar emrine denetmenler verileceği belirtilmiş, Ek 14. maddede ise, vergi dairesi başkanlıklarında kurulan bölümleri yönetmekle görevli yeterli sayıda vergi müdürü, vergi dairesi başkanı, emrinde vergi denetmenleri bulunacağı hükme bağlanmıştır. Yönetmeliğin "Denetmenlerin Görev ve Yetkileri" başlığını taşıyan 8. maddesinde "Denetmenler

a)213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre vergi incelemesi ve denetim yapmakla,

b)Yetkili merciler tarafından verilen teftiş ve soruşturma görevlerini ifa etmekle

c)Yetkili makamlarca kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuat uyarınca verilecek işleri yapmakla, görevlidirler"..... hükmü yer almıştır.

Yönetmeliğin 4. maddesinde Bölge Müdürlüğü emrinde çalışma düzenlenmiş, Bölge Müdürlüğü emrinde görevlendirilen denetmenlerin bölge müdürünün emir ve talimatları doğrultusunda görev yapacakları öngörülmüş, 5. maddesinde Defterdarlık emrinde çalışma düzenlenmiş ve Genel Müdürlükce il defterdarlıklarında vergi incelemeleri, teftiş ve soruşturma yapmak üzere yeterli sayıda denetmen görevlendirileceği, denetmenlerin defterdarın emir ve talimatları doğrultusunda görev yapacakları hükme bağlanmış, 6. maddesinde de Vergi Dairesi Başkanlıkları emrinde vergi incelemesi ve denetimi yapmak üzere görevlendirilen denetmenlerin vergi dairesi başkanının emir ve talimatları doğrultusunda görev yapacakları hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda belirtildiği ve Anayasanın 124. maddesinde öngörüldüğü üzere yönetmeliklerin dayanakları olan üst hukuk normlarına aykırı düzenlemeler getiremeyecekleri açık olup, 178 sayılı KHK'nin 543 sayılı KHK ile değişik 43. maddesinin son fıkrası uyarınca çıkarılan dava konusu yönetmeliğin 5. maddesi ile defterdarlık emrinde çalışan vergi denetmenlerine anılan KHK'de öngörülmeyen teftiş ve soruşturma yapmak görevinin asli görev olarak verilmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.

Davalı idare, yetkili merciilerin Memurin Muhakematı Hakkındaki Kanuna göre soruşturmacı görevlendirme yetkileri bulunduğunu belirtmekte ise de; adıgeçen Kanun 2. maddesinde sınırlı olarak sayılan üstlere tanınan soruşturma yetkisinin gerekli görülecek hallerde görevlendirilecek soruşturmacılara devrini bu kişilere verilmiş asli bir görev olarak görmek mümkün olmadığı gibi, soruşturma yetkisinin bütünüyle soruşturmacılara devri hem İdare Hukukunun genel esaslarına hem de anılan Yasanın 2. maddesine aykırı olacağından bu iddiaya itibar etmek olanaklı değildir. Yönetmeliğin 4. ve 6. maddeleri ile 5. maddesinin öteki kısımlarında dayanağı olan KHK'ye paralel düzenlemeler yer aldığından hukuka aykırılık bulunmamıştır. Yönetmeliğin iptali istenen 11. maddesinin 2. fıkrasında; "Aynı giriş sınavında başarı gösterenler arasındaki kıdem, sınav başarı sıralamasına göre belirlenir" hükmüne yer verilmiştir.

Anılan maddenin ilk fıkrasında kıdemin belirlenmesinde meslekte geçirilen sürenin esas olacağı belirtilmiş olup, meslekte geçirilen sürenin eşit olması halinde meslek kıdeminin belirlenmesinde gözetilecek objektif diğer bir kriter olarak ikinci fıkrada giriş sınavındaki başarı sıralamasına yer verilmiştir.

Davacılar tarafından, aynı sınavda eşit veya eşdeğer puan alanlar arasında çözüm öngörülmediği öne sürülerek bu fıkranın iptali istenmekte ise de; düzenleyici işlemler ile ayrıntıların düzenlenmesi mümkün olmadığından ve bu konuda bir uyuşmazlık doğması halinde idarece veya yargı yerince çözümleneceği tabii bulunduğundan bu fıkra hükmünde de hukuka aykırılık bulunmamıştır. Yönetmeliğin 14. maddesinin 1. fıkrası ile 33. maddesinin 4. fıkrasına ilişkin kısmına gelince; 178 sayılı KHK'nin 543 sayılı KHK. ile değişik 43. maddesinin son fıkrasında; denetmenlerin en az dört yıllık yükseköğretim kurumlarından mezun olanlar arasında yapılacak sınav sonucunda mesleğe denetmen yardımcısı olarak alınacakları ve en az 3 yıl çalıştıktan sonra, bu süredeki çalışmaları olumlu bulunanların ilgili bulundukları denetmen kadrolarına atanacakları çalışma usulve esaslarının yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüş, yönetmeliğin 14. maddesinin 1. fıkrası ile 33. maddesinin 4. fıkrasında da KHK'nin anılan hükmüne paralel düzenlemeler yer almış olduğundan anılan maddelerde de hukuka aykırılık görülmemiştir.

Davacılar denetmen yardımcılığına girişin özel yarışma sınavı ile denetmenliğe geçişin ise yeterlilik sınavı ile olması gerektiğini, anılan düzenleme nedeniyle 3568 sayılı Yasadan yararlanarak yeminli mali müşavirlik belgesini alabilme imkanından yoksun bırakıldıkları öne sürmekte iseler de, bu hususun Vergi Denetmenleri Görev, Yetki, Çalışma ve Atama Yönetmeliğine karşı açılan bir davada çözümlenmesi mümkün değildir. Kaldıki, davacıların merkez denetim elemanı sınavına girerek bu statüyü elde etmelerine ve bu gruba sağlanan haklardan yararlanmalarına hukuki bir engelde bulunmamaktadır.

14.maddenin 2. fıkrasında, vergi inceleme yetkisini haiz Bakanlık Merkez Denetim elemanı iken yeterlik sınavına alınmayan veya yeterlik sınavını kazanamayanların, denetmen yardımcılığına sınavsız olarak atanabilecekleri, bunlardan en az bir yıl çalıştıktan sonra bu süredeki çalışmaları olumlu bulunanların denetmen olarak atanacakları öngörülmüştür.

Bilindiği gibi kamu idarelerinde denetim hizmetleri özellikleri nedeniyle diğer idari hizmetlerden ayrı bir kariyer olarak ele alınmış ve düzenlenmiştir. Meslek Denetim Elemanlarının Mesleki nitelik ve yetki alanları yönünden hizmet gereklerine ve "liyakat" ilkesine uygun bir sistem oluşturulmuş, gerekli nitelikleri taşıyan adaylar arasından yarışma sınavıyla seçilmeleri, adaylık süresi boyunca hizmet içinde yetiştirilmeleri öngörülmüş olup, kurumun genel yapısı hakkında bilgi birikimine sahip oldukları ve yarışma sınavına girdikleri gözönüne alındığında, sınavsız olarak denetmen yardımcılığına atanmalarında hukuka aykırılık bulunmadığından bu fıkranın iptali için öne sürülen iddialar da haklı dayanaktan yoksun bulunmuştur.

Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında da belirtildiği üzere eşitlik ilkesi aynı hukuki durumda bulunan kişilere aynı şekilde davranılması ve uygulama yapılması anlamını taşımakta olup, olayda, Maliye Bakanlığı Merkez Denetim elemanlarının atanma şartları görevleri ve yetiştirilme ve yükselme koşulları ile vergi denetmenliğine giriş koşulları birlikte değerlendirildiğinde anılan yönetmelik maddesinin eşitlik ilkesine aykırılığından sözedilemeyeceği gibi, 178 sayılı KHK'nin 543 sayılı KHK ile değişik 43. maddesinde denetmenlerin çalışma usul ve esaslarının yönetmelikle düzenleneceği öngörüldüğünden KHK'ye aykırı bir düzenleme yapıldığı yolundaki iddiada yerinde görülmemiştir. Yönetmeliğin 20. maddesinin iptali istenen 1. fıkrasında da, sınav kurulunun Bakanlık makamının onayı ile Genel Müdür veya görevlendireceği bir genel müdür yardımcısının başkanlığında Genel Müdürlük personeli arasından seçilecek en az 5 asil 2 yedek üyeden oluşacağı belirtilmiştir.

Davacılar sınav kurulunun kapsamının belirsiz ve geniş tutulduğunu öne sürmekte iselerde; ilk defa Devlet Kamu Hizmeti ve Görevlerine Devlet Memuru Olarak Atanacaklar İçin Mecburi Yeterlik ve Yarışma Sınavları Genel Yönetmeliğinin 13. maddesinde sınav kurulunun teşkili ile ilgili genel ilkelere yer verildiğinden, sınav kurulunu teşkil edenlerin öğrenim seviyelerinin sınava girecek olanların öğrenim seviyelerinden aşağı olamayacağı öngörüldüğünden ve 20. maddenin 1. fıkrası uyarınca sınav kurulu oluşturulurken, genel yönetmeliğin anılan maddesinin gözetileceği açık olduğundan söz konusu iddiada haklı dayanaktan yoksun bulunmuştur.

Açıklanan nedenlerle, Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü Vergi Denetmenleri Görev, Yetki, Çalışma ve Atama Yönetmeliğinin 5. maddesinde yer alan "teftiş ve soruşturma" ibaresinin iptaline, Yönetmeliğin iptali istenen öteki maddeleri yönünden davanın reddine, dava kısmen ret, kısmen iptal hükmüyle sonuçlandığından aşağıda dökümü gösterilen ...- lira yargılama giderinin yarısı olan ...- liranın davalı idareden alınarak davacılara verilmesine, kalanın davacılar üzerinde bırakılmasına, davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre ...- TL. Avukatlık Ücretinin yarısı olan ...- liranın davacılardan alınarak davalıya, Avukatlık ücretinin yarısı olan ...- liranın da davalı idareden alınarak davacılara verilmesine, eksik yatırılan ...- lira posta pulunun davacılara tamamlattırılmasına, 16.4.1997 tarihinde oybirliği ile karar verildi.