Danıştay 10. Daire Başkanlığı

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2022/8450 E.  ,  2023/1299 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

2.... Kalkınma Ajansı / ...

İSTEMİN_KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

DAVANIN_KONUSU : Davacı İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, İzmir Kalkınma Ajansına olan borcunun 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanun'un 19. maddesinin 3. fıkrasına istinaden genel bütçe vergi gelirleri payından kesinti yapılmak suretiyle hesaplarına aktarılmasının Hazine ve Maliye Bakanlığından istenilmesine ilişkin İzmir Kalkınma Ajansının ... tarih ve ... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ :

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararıyla dava konusu İzmir Kalkınma Ajansının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptaline, Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işlemi yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; davalı idarelerin istinaf başvurularının reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENLERİN_İDDİALARI : Davalı Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından; görülmekte olan davada taraf olarak Bakanlıklarına yer verilmemesi gerektiği, tesis ettikleri işlemlerin hukuka uygun olduğu, ilgili kanunlar ile yetkilendirildikleri üzere kesinti işlemlerini icra etmekle yükümlü oldukları ileri sürülmektedir.

Davalı İzmir Kalkınma Ajansı tarafından; borçlanmanın hariç bırakılmasına ilişkin ifadenin, 5449 sayılı Kanun’un yayımlandığı tarihte yürürlükte olan Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliği hükümleri uyarınca borçlanmanın kurumların gelir kalemleri arasında yer almasından kaynaklandığı, Kanun koyucunun, borçlanmanın gelirden hariç tutulması gerektiği için bu hükme yer verdiği, ancak daha sonra yürürlüğe giren Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ile adı geçen Yönetmeliğin yürürlükten kaldırıldığı, bu Yönetmelikle borçlanmanın gelir unsuru olmaktan çıkarıldığı, yargılama devam ederken 21/12/2021 tarihinde 5449 sayılı Kanun'un 19. maddesindeki borçlanma ifadesinin madde metninden çıkarıldığı, Yasa koyucunun amacının gelir kalemi olarak değerlendirilmeyen borçlanma kaleminin ajansa aktarılacak payın hesabında dikkate alınmaması olduğu, gelirden çıkarılmaması gerektiği ileri sürülmektedir. KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI :

Davacı tarafından savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ : 5449 sayılı Kanun'un 19. maddesinde yer alan borçlanmaların hariç tutulacağı yönündeki kuralın, her halükarda borçlanma tutarı kadar gelir matrahından indirim yapılması şeklinde yorumlanmasının Kanun'un hem lafzına hem de amacına aykırı olacağı, Kanun'un yürürlük tarihinden sonra Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde düzenlenen gelir hesabı değiştirilmek suretiyle 5449 sayılı Kanun ile ulaşılmak istenilen amacın bertaraf edilemeyeceği, bu nedenle İzmir Kalkınma Ajansının ... tarih ve ... sayılı işlemi yönünden Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması, Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işlemi yönünden kararın onaması gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra dosyanın tekemmül ettiği görülerek davalı İzmir Kalkınma Ajansının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME : Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle;

1.Davalı idarelerin temyiz istemlerinin REDDİNE,

2.Dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemin iptaline, ... tarih ve ... sayılı işlem yönünden davanın incelenmeksizin reddine ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurularının reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararının İdare Mahkemesi kararının iptale ilişkin kısmı yönünden oy çokluğuyla ONANMASINA, incelenmeksizin redde ilişkin kısmı yönünden ise oy birliğiyle ONANMASINA,

3.Temyiz yargılama giderlerinin istemde bulunanlar üzerinde bırakılmasına, kullanılmayan ... TL yürütmenin durdurulması harcının davalı İzmir Kalkınma Ajansına, artan posta ücretlerinin ise aidiyetine göre taraflara iadesine,

4.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesine gönderilmesine, 15/03/2023 tarihinde kesin olarak karar verildi. (X) - KARŞI OY :

Dava, davacı İzmir Büyükşehir Belediyesi tarafından, İzmir Kalkınma Ajansına olan borcunun 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanun'un 19. maddesinin 3. fıkrasına istinaden genel bütçe vergi gelirleri payından kesinti yapılmak suretiyle hesaplarına aktarılmasının Hazine ve Maliye Bakanlığından istenilmesine ilişkin İzmir Kalkınma Ajansının ... tarih ve ... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.

Uyuşmazlık, Belediyenin bir önceki yıl gerçekleşen bütçe gelirleri üzerinden Kalkınma Ajansı payının ne şekilde hesaplanacağına, hangi kalemlerin gerçekleşen gelirlerden hariç tutulacağına, daha açık bir ifadeyle borçlanmanın gerçekleşen bütçe gelirlerinden her halükârda çıkarılıp çıkarılmayacağına ilişkindir.

08/02/2006 tarihli ve 26074 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanun'un "Gelirler ve yönetilecek fonlar" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan halinde, bir önceki yıl gerçekleşen bütçe gelirleri üzerinden belediyeler için, borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemleri hariç tutulmak üzere yüzde bir oranında cari yıl bütçesinden ajans hesabına pay aktarılacağı kuralına yer verilmiştir.

Davacı tarafından, 5449 sayılı Kanun'un amir hükmü gereği borçlanmanın bütçe gelirlerinden düşüldükten sonra kalan tutar üzerinden hesaplama yapılması gerektiği ileri sürülmekteyken davalı idareler tarafından, borçlanmanın hariç bırakılmasına ilişkin ifadenin, 5449 sayılı Kanun’un yayımlandığı tarihte yürürlükte olan Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliği hükümleri uyarınca borçlanmanın kurumların gelir kalemleri arasında yer almasından kaynaklandığı, Kanun koyucunun, borçlanmanın gelirden hariç tutulması gerektiği için bu hükme yer verdiği, ancak daha sonra bu Yönetmeliğin yürürlükten kaldırıldığı, bu yönetmelikle borçlanmanın gelir unsuru olmaktan çıkarıldığı, bu anlamda, Kanunda bahsi geçen “borçlanmanın hariç tutulması” ifadesinin amacının bu mevzuat düzenlemesi ile yerine getirildiği, dolayısıyla, belediyelerin gelir kesin hesap cetvellerinde yer alan pay hesabına esas gelir kalemlerinin toplamından borçlanmanın çıkarılmasının ikinci kez borçlanmanın hariç tutulması anlamına geleceği, Kurumların bütçe geliri niteliğinde olmayan borçlanma tutarının, ajans katkı payı hesaplanırken bütçe gelirlerinden indirilmemesi gerektiği savunulmaktadır.

İdare Mahkemesince, Kanun'un borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemlerinin gerçekleşen bütçe gelirlerinden hariç tutulacağı şeklindeki lafzından hareketle, niteliğine bakılmaksızın borçlanmaların gerçekleşen gelirden çıkarılması gerektiği, 5449 sayılı Kanun'un 19. maddesinde borçlanmanın bütçe geliri niteliğinde olması nedeniyle hariç tutulduğuna ilişkin bir belirleme yapılmadığı görüldüğünden Kanun'un amir hükmü gereği dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte borçlanmanın niteliğine bakılmaksızın gerçekleşen gelirden çıkarılması gerektiği belirtilmekteyse de; anılan yorumun, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde düzenlenen gelir hesabı değiştirilmek suretiyle 5449 sayılı Kanun ile ulaşılmak istenilen amacın bertaraf edilebileceği anlamına geleceği ve Kanun'un amacına aykırı bir sonuç doğması mümkün olacağından sadece lafzi değil, amaçsal yorum da yapılarak, düzenlemenin amacına ya da Kanun'un çıkarılış nedenine göre ilgili mevzuatın bir bütün olarak değerlendirilmesi gerektiği açıktır.

Uyuşmazlığın çözümü için için 5449 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihte mahalli idarelerin bütçe hesabının nasıl yapıldığının ve Kanun'da yer alan "hariç" ibaresinden ne anlaşılması gerektiğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Öncelikle, "hariç" kelimesi Türk Dil Kurumu Sözlüğünde, "Dışta kalmak üzere, dışında sayılmak üzere, müstesna" olarak, "hariç olmak" ise "bir işin içinde olmamak" şeklinde tanımlanmıştır. Görüleceği üzere hariç tutmak ile çıkarmanın aynı anlama geldiğinden söz etmek mümkün değildir.

Bununla birlikte, 19/02/1994 tarihli ve 21854 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve 5449 sayılı Kanun'un yayımlandığı tarihte yürürlükte olan Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliği'nde, iç ve dış borçlanmalara gelir bütçesi içerisinde yer verildiği, bu Yönetmeliği ilga eden 10/03/2006 tarihli ve 26104 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Mülga Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde ve 27/05/2016 tarihli ve 29724 Mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde ise alınan borçlar ile bu borçların anapara ödemelerinin gelir ve gider bütçelerinde gösterilmeyeceğinin düzenlendiği görülmektedir.

Bu nedenle, 5449 sayılı Kanun'un 19. maddesinde yer verilen "borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemleri hariç tutulmak üzere" ibaresi ile Kanun'un yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliği uyarınca hesaplanan belediye gelirlerinde hesaba dahil edilen borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemlerinin hariç tutularak yani gelir hesabı dışında tutulmak suretiyle ajans payına esas matrah dışında bırakılmasının amaçlandığı açıktır.

Bütün bu anlatılanlar çerçevesinde, anılan Kanun'un yürürlük tarihinden sonra yayımlanan Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği uyarınca hazırlanacak gelir bütçelerinin, Yönetmeliğin bir hükmü olarak borçlanmalar dahil edilmeden, yani hariç tutularak hesaplanacağı ve bu hesaplama neticesinde bulunacak matrahtan tekrar borçlanma kadar indirim yapılmasının 5449 sayılı Kanun'un amacı ile bağdaşmayacağı anlaşılmaktadır. Bu itibarla, temyize konu kararın İdare Mahkemesi kararının İzmir Kalkınma Ajansının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptaline ilişkin kısmı yönünden bozulması gerektiği oyuyla Daire kararına anılan kısım yönünden katılmıyorum.