Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2025/1968 E.  ,  2025/2750 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y

İSTEMİN KONUSU: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:... K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istem: Muğla Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliğince ... tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen .../... ihale kayıt numaralı “12 Aylık Tıbbi Genetik Hizmeti Alımı” ihalesine ilişkin olarak, dava dışı istekli tarafından yapılan itirazen şikayet başvurusu üzerine, idarenin ihalenin iptali kararının iptal edilmesi ve başvuru sahibi isteklinin teklifinin değerlendirmeye alınması yönünde düzeltici işlem belirlenmesine dair ...tarih ve .../... sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesince verilen kararda; uyuşmazlığa konu ihaleye 2 istekli tarafından teklif sunulduğu, davacı tarafından sunulan teklifin, yaklaşık maliyetin üzerinde olması nedeniyle, diğer istekli ... Sağlık ve Eğitim Hizmetleri Ticaret Ltd. Şti. (...) tarafından sunulan teklifin ise, işçiliğe ilişkin teklif tutarının, asgari işçilik maliyeti üzerinde olduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakıldığı, netice itibariyle ihalede geçerli teklif kalmadığı gerekçesiyle ihalenin ihale komisyonunca iptal edildiği, ... tarafından ... tarih ve ... sayı ile davalı Kurum kayıtlarına alınan dilekçe ile şikayet yoluna başvurulmadan doğrudan itirazen şikayet başvurusunda bulunulduğu, ihale mevzuatına göre ihalenin iptaline ilişkin işlem ve kararlardan, sadece şikayet ve itirazen şikayet üzerine alınanların doğrudan itirazen şikayete konu edilebileceği, dava konusu ihalenin şikayet ve itirazen şikayet üzerine iptal edilmediği, ihalede geçerli teklif kalmadığı gerekçesiyle ihale komisyonunca iptal edildiği, bu nedenle ... tarafından, ilk olarak idareye şikayet başvurusunda bulunulup bunun reddi üzerine davalı idareye itirazen şikayet başvurusunda bulunulması gerekirken, doğrudan itirazen şikayet başvurusunda bulunulması üzerine tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Diğer taraftan, dava konusu Kurul kararının, belirtilen gerekçe ile usul yönünden iptaline karar verildiğinden davacının işin esasına yönelik olarak ...'in teklifinin teknik şartnamede yer alan şartları sağlamadığı yönündeki iddiasını incelemeye olanak bulunmamaktadır. Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, ihalede ilk olarak dava dışı ... Sağlık Hizmetleri A.Ş. tarafından 14/03/2025 tarihinde şikayet başvurusunda bulunulduğu, sonrasında 24/03/2025 tarihinde, dava dışı ... tarafından, tekliflerinin değerlendirmeye alınarak ihalenin iptali kararının iptal edilmesi talebiyle itirazen şikayet başvurusunda bulunulduğu, ihalenin iptali kararı öncesinde idareye şikayet başvurusunda bulunulduğundan ...'in itirazen şikayet başvurusunun süresinde ve usule uygun olduğu, Kurul'un görev alanında olan söz konusu başvurunun esası incelenerek tesis edilen Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI:

Davacı tarafından, ihalenin, geçerli teklif bulunmadığı nedeniyle iptal edildiği olayda, idareye şikayet başvurusunda bulunulmadan, doğrudan yapılan itirazen şikayet başvurusu üzerine tesis edilen dava konusu Kurul kararının, usul ve şekil yönünden hukuka aykırı olduğu, ...'in teklifinin Teknik Şartname'de yer alan şartları sağlamadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

USUL YÖNÜNDEN: MADDİ OLAY : Muğla Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliğince 18/03/2025 tarihinde açık ihale usulüyle gerçekleştirilen ... ihale kayıt numaralı “12 Aylık Tıbbi Genetik Hizmeti Alımı” ihalesine davacı ve dava dışı ... tarafından teklif sunulmuştur. İhale komisyonunun, her iki teklifin değerlendirme dışı bırakılması, geçerli teklif bulunmadığı nedeniyle de ihalenin iptal edilmesine ilişkin kararı, ihale yetkilisince 20/03/2025 tarihinde onaylanmıştır. ... tarafından, 24/03/2025 tarihli dilekçeyle, uyuşmazlığa konu ihalede, daha önce şikayet başvurusunda bulunulduğu ve bu şikayet başvurusunun reddine ilişkin kararın 14/03/2025 tarihinde ilgililere bildirildiği de belirtilerek, tekliflerinin değerlendirmeye alınarak ihalenin iptaline ilişkin kararın iptali talebiyle doğrudan itirazen şikayet başvurusunda bulunulmuştur. ...'in itirazen şikayet başvurusunun esastan incelenmesi sonucunda alınan, idarenin ihalenin iptali kararının iptal edilmesi ve başvuru sahibi isteklinin teklifinin değerlendirmeye alınması yönünde düzeltici işlem belirlenmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 53. maddesinin (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde, ihalelerin başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan süre içerisinde idarece yapılan işlemlerin 4734 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine uygun olmadığına ilişkin şikayetleri inceleyerek sonuçlandırmak Kamu İhale Kurumu'nun görev ve yetkileri arasında sayılmış; "İhalelere yönelik başvurular" başlıklı 54. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, "İhale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabilecekler, bu Kanun'da belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikayet ve itirazen şikayet başvurusunda bulunabilirler. Şikayet ve itirazen şikayet başvuruları, dava açılmadan önce tüketilmesi zorunlu idari başvuru yollarıdır."; "Kuruma itirazen şikâyet başvurusu" başlıklı 56. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, "İdareye şikayet başvurusunda bulunan veya idarece alınan kararı uygun bulmayan aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından 55. maddenin dördüncü fıkrasında belirtilen hallerde ve sürede, sözleşme imzalanmadan önce itirazen şikayet başvurusunda bulunulabilir. İhalenin iptaline ilişkin işlem ve kararlardan, sadece şikayet ve itirazen şikayet üzerine alınanlar itirazen şikayete konu edilebilir ve bu kararlara karşı beş gün içinde doğrudan Kuruma başvuruda bulunulabilir. Kurum itirazen şikayet başvurularını başvuru sahibinin iddiaları ile idarenin şikayet üzerine aldığı kararda belirlenen hususlar ve itiraz edilen işlemler bakımından eşit muamele ilkesinin ihlal edilip edilmediği açılarından inceler. İdare tarafından şikayet veya itirazen şikayet üzerine alınan ihalenin iptal edilmesi işlemine karşı yapılacak itirazen şikayet başvuruları ise idarenin iptal gerekçeleriyle sınırlı incelenir." kuralına yer verilmiştir.

İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik'in "Başvuru yolları" başlıklı 4. maddesinde, "(1) İhalelere yönelik başvuru yolları şikâyet ve itirazen şikâyettir. (2) Şikâyet: İhale sürecindeki işlem ve eylemlerin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından idareye yapılan başvurudur. (3) İtirazen şikâyet: a) Şikâyet başvurusu üzerine idare tarafından alınan kararın uygun bulunmaması veya süresi içinde karar alınmaması hâlinde, b) Şikâyet başvurusu üzerine idare tarafından şikâyet dilekçesinin kayıtlara alındığı tarih veya sonrasında herhangi bir nedenle alınan ihalenin iptali kararına karşı, c) İtirazen şikâyet üzerine Kurul tarafından başvurunun reddine veya düzeltici işlem belirlenmesine karar verildikten sonra idare tarafından verilen ihalenin iptali kararına karşı, Kuruma yapılan başvurudur." kuralı yer almaktadır.

İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Tebliğ'in 2. maddesinin 3. fıkrasında, "İhalede geçerli teklif kalmaması nedeniyle veya ihalede geçerli teklif olmakla birlikte bazı tekliflerin değerlendirme dışı bırakılması nedeniyle ihalede rekabetin oluşmadığı ve/veya kaynakların etkin kullanımının gerçekleşmediği gerekçesiyle ihalenin idare tarafından iptal edildiği durumlarda, aday veya istekliler tarafından başvuru veya teklifin değerlendirme dışı bırakılmasına veya ihalenin iptali ile birlikte başvuru veya teklifin değerlendirme dışı bırakılmasına karşı yapılan başvurular, ihalenin iptal edilmesi işlemine karşı yapılan başvuru olarak değerlendirilmez. Bu başvurular ihalenin iptaline yönelik bir başvuru olarak değerlendirilmediğinden, başvuruların öncelikle idareye yapılması, idareye yapılan şikayet başvurusu üzerine idare tarafından alınan kararın uygun bulunmaması veya on günlük süre içerisinde idare tarafından bir karar alınmaması hallerinde Kuruma itirazen şikayet başvurusunda bulunulması gerekmektedir. Ancak ihalenin iptali işleminden önce bir şikayet başvurusunun olduğu hallerde, başvuru veya teklifi değerlendirme dışı bırakılan aday veya isteklinin, teklifinin geçerli olduğuna ve bu nedenle ihalenin iptal edilmemesi gerektiğine yönelik olarak 4734 sayılı Kanun'un 56. maddesinin 1. fıkrasında öngörülen beş günlük süre içerisinde doğrudan Kuruma itirazen şikayet başvurusunda bulunması da mümkündür." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Aktarılan kurallardan, ihalenin başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından, 4734 sayılı Kanun'da belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olarak, ihaleyi gerçekleştiren idareye yapılacak şikayet başvurusundan sonra yapılacak itirazen şikayet başvurusu üzerine Kurul tarafından verilen kararlara karşı dava açılabileceği, şikayet ve itirazen şikayet başvurusu üzerine alınan ihalenin iptaline ilişkin kararların ise ihalenin iptalinin, daha önce yapılan şikayet ve/veya itirazen şikayet başvurusundaki gerekçelerden kaynaklanıp kaynaklanmadığına yönelik bir ayrım yapılmaksızın önce itirazen şikayet başvurusuna konu edilmesi gerektiği, daha sonra bu başvuru hakkında verilecek Kurul kararına karşı dava açılabileceği; tekliflerin değerlendirme dışı bırakılması nedeniyle ihalenin iptaline karar verilen hallerde de teklifin geçerli olduğu ve bu nedenle ihalenin iptal edilmemesi gerektiği yönündeki başvurular bakımından da bu kuralın geçerli olduğu, herhangi bir şikayet veya itirazen şikayet başvurusu olmaksızın alınan ihalenin re'sen iptaline yönelik kararların ise doğrudan dava konusu edilebileceği anlaşılmaktadır.

Dosyanın incelenmesinden, uyuşmazlığa konu ihalenin iptaline ilişkin 20/03/2025 onay tarihli ihale komisyonu kararından önce, dava dışı bir istekli/istekli olabilecek tarafından şikayet başvurusunda bulunulduğu, şikayet başvurusunun ihaleyi yapan idarece reddedildiği, şikayet başvurusunun reddine ilişkin kararın 14/03/2025 tarihinde ilgililere bildirildiği görülmektedir.

Bu durumda, davaya konu ihalenin iptal edilmesinden önce şikayet başvurusunda bulunulduğu dikkate alındığında, dava dışı ... tarafından, 4734 sayılı Kanun'un 56. maddesinin 1. fıkrasında öngörülen beş günlük süre içerisinde, teklifinin değerlendirme dışı bırakılması ve ihalenin iptaline ilişkin karara karşı doğrudan Kamu İhale Kurumuna yapılan itirazen şikayet başvurusunun esasının incelenmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Temyize konu Mahkeme kararında, her ne kadar doğrudan yapılan itirazen şikayet başvurusu hakkında Kurulca bir değerlendirme yapılarak karar verilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu Kurul Kararının iptaline karar verilmiş ise de bu değerlendirme hukuka aykırı bulunduğundan davacının, dava dışı isteklinin teklifine yönelik iddiaları incelenmediğinden, İdare Mahkemesi kararında yer alan hükmün eksik olduğu anlaşılmıştır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A maddesinde öngörülen özel yargılama usulünde genel kural, temyiz incelemesine konu olan kararda hukuki isabet görülmediğinin temyiz mercii tarafından tespit edilmesi halinde, dosyanın kararı veren mahkeme veya daireye geri gönderilmesi yerine, uyuşmazlığın esasının bizzat çözümlenerek karara bağlanması olup, bozma ile birlikte dosyanın geri gönderilmesi sadece ilk inceleme üzerine verilen kararlarla sınırlı tutulmuştur.

Bununla birlikte, 2577 sayılı Kanunun 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde yer alan "Verilen nihai kararlara karşı tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde temyiz yoluna başvurulabilir." hükmünde geçen "nihai kararlar”dan anlaşılması gereken, davaya konu edilen işlemlerin ilk derece yargı yeri olarak hukuka uygunluk denetiminin yapılması ve bu konularda verilmiş nihai bir kararın varlığı olduğundan, ilk derece yargı yerince davanın konusunun yanlış nitelendirilerek uyuşmazlık ile ilgili hukuka uygunluk denetimi yapılmadığı ve hüküm kurulmadığı durumlarda, ilk derecede uyuşmazlıkla ilgili verilmiş nihai bir karardan söz edilmesi mümkün olmayıp temyiz aşamasında Danıştayca, ilk derece mahkemesi tarafından hüküm kurulmayan işlemle ilgili olarak uyuşmazlığın esası incelenerek hüküm kurulması halinde Kanunun öngördüğü iki aşamalı yargısal denetimin gerçekleşmeyeceği açıktır. 2577 sayılı Kanunun 20/A maddesinde, ilk derece mahkemelerince, uyuşmazlığa konu edilen işlemlerin hukuka uygunluk denetiminin yapılmamış olması halinde, üst derece mahkemesince ne yönde bir karar verileceği hususunda açık bir kural öngörülmemiş ise de bu konunun kanun koyucu tarafından önceden öngörülmesinin mümkün olmaması ve hukuka uygun olanın, uyuşmazlığın tüm boyutuyla ele alınıp, bu çerçevede bir hüküm kurulması olduğundan, bu istisnai durumun ayrıca yasal metinlerde düzenlenmesine gerek bulunmamaktadır.

Sonuç olarak, dava konusu uyuşmazlığın 2577 sayılı Kanunun 20/A maddesi kapsamında ivedi yargılama usulüne tabi "ilk derece" ve "temyiz" olmak üzere iki aşamalı olarak incelenmek zorunda olunması nedeniyle, ilk derece mahkemesince uyuşmazlıkla ilgili hüküm kurulmayan bir konuda, temyiz mercii tarafından dava konusu işlemin esasına ilişkin doğrudan yargılama yapılarak bir hüküm kurulmaması gerekir. Bu itibarla, iki aşamalı olması gereken yargısal denetimin ilk aşaması olan ilk derece yargısal denetiminin gerçekleştirilmesi, dolayısıyla, dava konusu Kurul kararının esası incelenerek karar verilmek üzere dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesi gerekmektedir. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle;

1.Davalının temyiz isteminin kabulüne;

2.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,

3.Kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi halinde davalı idareye iadesine,

4.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,

5.2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 18/09/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.