Danıştay 6. Daire Başkanlığı

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2022/4958 E.  ,  2022/8804 K. "İçtihat Metni"T.C. D A N I Ş T A Y

İSTEMİN KONUSU : Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca 16/04/2022 tarihli, 31811 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali ve yürütmesinin durdurulması istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu düzenlemenin uygulanmasının kıyı alanında ve sahil şeridinde daralmaya yol açabileceği, Anayasanın 43. maddesi uyarınca kanunla yapılması gereken bir sınırlamanın Yönetmelikle yapıldığı, kesinleşmiş kıyı kenar çizgisi belirlenirken onay, ilan, itiraz işlemleri prosedürünün uygulanmayacağı, Turizmi Teşvik Kanununa göre yapılacak işlemlerin ve faaliyetlerin Kıyı Kanununa uygun olması gerektiği, dolayısıyla Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri ile Turizm Merkezlerinin onaylı kıyı kenar çizgisi doğrultusunda belirlenmesi gerektiği, bu alanlara özel olarak onaylı kıyı kenar çizgisinin değiştirilmesi suretiyle kıyı alanını daraltıcı şekilde yapılacak bir düzenlemenin hukuka aykırı olduğu, bu nitelikteki bir düzenlemenin özel çevre koruma bölgelerinde çevre kirliliğinin artmasına, ekosistemin tahribine ve biyolojik çeşitliliğin azalmasına neden olacağı, iptali istenilen düzenlemede onay, ilan ve itiraz prosedürünün nasıl olacağının belirtilmemiş olduğu, dolayısıyla Valilik Kıyı Kenar Çizgisi Tespit Komisyonunca yapılacak tespitin ilk belirlemede olduğu şekliyle Bakanlıkça onaylanıp onaylanmayacağı, onayın veya tespitin ilan edilip edilmeyeceği ve Komisyonun yeni tespitine nasıl itiraz edileceği hususlarının açık bir şekilde belirtilmediği, düzenlemenin bu nedenle belirlilik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI: Usule ilişkin olarak, davacının, dava konusu işlemlerin iptalini istemekte kişisel, güncel ve meşru bir menfaatinin bulunmadığı, davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

Esasa ilişkin olarak; iptali istenilen Yönetmelik değişikliğiyle gayrimeskun sahalarda ve henüz devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu yönünde sicil düzeltme davası açılmamış alanlarda, kıyı kenar çizgisine karşı yapılan itirazların idari dava açılmadan önce bilimsel ve teknik olarak incelenerek komisyonca nihai karar verilmesi ve bu suretle yargının ve bürokrasi yükünün azaltılmasının amaçlandığı, kıyı kenar çizgisine ilişkin sıkıntılar sebebiyle alanların kıyı özelliği taşıyıp taşımadığının bilimsel ve teknik gerekçelere dayanılarak hazırlanacak teknik raporda belirtilmesi kaydı ile yeni bir kıyı kenar çizgisi tespiti yapılmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenleme yapılırken ilgili kurum ve kuruluşların görüşünün alındığı, Yönetmelik değişikliğine ilişkin hazırlık çalışmalarının Türkiye genelinde yaşanan sorunlar göz önünde bulundurularak yapıldığı, Valilik Kıyı Kenar Çizgisi Tespit Komisyonlarınca bilimsel ve teknik gerekçelere göre tespit edilen kıyı kenar çizgisi tekliflerinin Bakanlıkça yapılan inceleme sonucunda uygun görülmesi halinde onaylandığı, henüz iptal davası açılmamış hazine taşınmazlarının bulunduğu kıyı alanlarının seçilmesindeki amacın devletin hüküm ve tasarrufu altında olan alanların henüz adli yargı yoluyla belirlenmemiş olması ve bu nedenle hak ihlalinin yaşanmasına sebebiyet verilmemesi olduğu, turizm bölgelerindeki kıyı alanlarının seçilmesindeki amacın ise ülkemizin bir turizm ülkesi olduğu dikkate alındığında söz konusu alanlardaki üst hakkı, kesin izin, kesin tahsis almış alanlardaki itirazların dava konusu olmadan evvel bilimsel ve teknik olarak kıyı özeliğinde olup olmadığının bir kez daha incelenebilmesine olanak tanımak olduğu savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, dava dilekçesi ve savunma 2577 sayılı Kanunun 14/6.maddesi uyarınca incelenerek işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY : Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca 16/04/2022 tarihli, 31811 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali ve yürütmesinin durdurulması istenilmektedir.

USUL YÖNÜNDEN: 2577 sayılı Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar, "iptal davaları" olarak tanımlandıktan sonra, ilk inceleme konularının belirlendiği 14. maddesinin 3/c bendinde dava dilekçesinin ehliyet yönünden de inceleneceği, 15. maddesinin 1/b bendinde ise, bu hususta kanuna aykırılık görülmesi hâlinde davanın reddedileceği kurala bağlanmıştır.

İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucu, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak aramıştır.

İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur. Bakılan uyuşmazlıkta davacı … Barosu, kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşudur.

Anayasanın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde, "Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir." kuralı yer almaktadır.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı sadece kuruluş kanunlarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunmaktadır. Nitekim konuyla ilgili yasal düzenlemelerde de, bu kuruluşların amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları açık bir biçimde yer almıştır.

Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 4667 sayılı Kanun ile değişik 76. maddesinin birinci fıkrasında, Barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; yine aynı Kanun'un Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin sayıldığı 95. maddesinin 2 fıkrasının 21. bendinde de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiş, bununla birlikte, Anayasanın 135. maddesine paralel biçimde anılan Kanun'un 76. maddesinin ikinci fıkrasında "Barolar, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar." kuralına, 111. maddesinin birinci fıkrasında da "Türkiye Barolar Birliği, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamaz." kuralına yer verilmiştir.

Dava konusu Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin; deniz, tabii ve suni göller ve akarsu kıyıları ile sahil şeritlerini, bu yerlerden kamu yararına yararlanma imkan ve şartlarını, kıyılarda ve sahil şeritlerinde planlama ve yapılanma esaslarını doldurma ve kurutma yolu ile arazi kazanma ve kullanma esaslarını, kıyı kenar çizgisi tespit komisyonunun teşekkülü, görev ve yetkileri,çalışma şekli ile Kanunun uygulanmasına açıklık getiren esasları kapsadığı, iptali istenilen düzenleme ile, anılan Yönetmeliğin 9. maddesinde tahdidi olarak sayılan onaylı kıyı kenar çizgilerinin değiştirilebileceği hallere meskun olmayan ve henüz tapu iptal davası açılmamış hazine taşınmazlarının bulunduğu kıyı alanları ile 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi ve/veya Turizm Merkezi ilan edilerek ilgili Bakanlıklarca kesin tahsis, kesin izin ve/veya üst hakkı verilmiş ve turizm işletmesi belgesi almış yapıların bulunduğu kıyı alanlarına mahsus olmak üzere "mevcut onaylı kıyı kenar çizgisine yapılan itirazların Valilik Kıyı Kenar Çizgisi Tespit Komisyonlarınca değerlendirilmesi sonucunda; bu alanların kıyı özelliği taşıyıp taşımadığının bilimsel ve teknik gerekçelere dayanarak hazırlanacak teknik raporda belirtilmek kaydı ile yeni bir kıyı kenar çizgisi tespiti yapılması" halinin de eklendiği, iptali istenilen düzenlemenin davacı Baro tüzel kişiliğinin hak ve menfaatlerini doğrudan etkilemediği gibi, avukatlık mesleğine yönelik herhangi bir düzenleme de getirmediği;1136 sayılı Avukatlık Kanununun 76. ve 95. maddelerinde barolara verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise barolara avukatlık mesleği ile ilgili meşru, güncel ve kişisel ilgisi bulunmayan her konuda tek başına dava açma imkânı vermeyeceği dikkate alındığında, davacı İzmir Barosunun dava konusu Yönetmeliğin iptali istemiyle dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;

1.DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,

2.Aşağıda ayrıntısı gösterilen …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,

3.Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,

4.Kullanılmayan …-TL yürütmenin durdurulması harcının ve varsa posta avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,

5.Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 19/10/2022 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi. KARŞI OY (X): 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde; baroların, avukatlık mesleğine mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, avukatlık mesleğinin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak amacıyla kurulmuş meslek kuruluşları olduğu belirtilmiş iken 10/05/2001 tarih ve 24398 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4667 sayılı Kanun ile 1136 sayılı Kanun'un 76. maddesinde değişiklik yapılarak; barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak, meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; 1136 sayılı Kanunun Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin düzenlendiği 95. maddesine yine 4667 sayılı Kanun ile eklenen 21. bentte de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiştir. 1136 sayılı Kanunun 76. ve 95. maddelerinde yapılan ve yukarıda açıklanan yasal değişiklikten sonra baroların; mesleki bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.

Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında; Avukatlık Kanunu'nda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararı, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.

Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun, Baronun açtığı başka bir davada 07/04/2005 tarih ve E:2003/417, K:2005/234 sayılı kararıyla; hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmakla görevli bulunan Baronun, dava konusu Yönetmelik hükümleri ile Anayasa'nın eşitlik ilkesi, kişinin dokunulmazlığı ilkesi, özel hayatın gizliliği ilkesi, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı ilkesi, temel hak ve özgürlüklerin ancak Kanunla sınırlanabileceği ilkesinin ihlal edildiğini, öğrenim özgürlüğünün engellendiğini öne sürerek bakılan davayı açtığı göz önünde bulundurulduğunda, iptalini istediği Yönetmelik hükümleri ile menfaat ilgisinin bulunduğunun açık olduğu gerekçesiyle davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu kabul edilmiştir. Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.

16/04/2022 tarihli, 31811 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali istemiyle dava dilekçesinde ileri sürülen hukuka aykırılık nedenleri de dikkate alındığında, toplumun genelini ilgilendiren bu düzenleyici işleme karşı Baro tarafından açılan davanın, genel kamu yararı ve düzeni ile ilgili bulunduğu açıktır. Hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Baronun, düzenlemenin değinilen niteliği de dikkate alındığında dava açma ehliyeti bulunduğundan, işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.